基層治理中社區(qū)作用的發(fā)揮

陳傳偉

基層治理中社區(qū)作用的發(fā)揮

陳傳偉

(中共岳陽市委黨校，湖南 岳陽 414000)

在當前中國經(jīng)濟社會轉型大背景下，基層治理必須充分發(fā)揮社區(qū)作用，基本路徑就是:堅持強化權威，以黨為核心加強引導;堅持組織重構，實現(xiàn)合理分權職責明晰;發(fā)揮制度保障，實行法治堅持協(xié)同治理;突出社會整合，培育好中介作為治理橋梁;促進社會認同，在共建社區(qū)中優(yōu)化成長環(huán)境。

基層治理;基層黨建;和諧社會

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確提出，“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度”，深刻揭示了基層黨組織領導在基層治理中的核心作用。基層治理必須依靠黨組織的領導支持，基層黨組織的建設也必須在推動基層治理中重整和加強。

一、權威再造，以黨組織為核心加強治理領導

基層情況多樣，黨組織放松治理必然導致極為嚴重的后果。傳統(tǒng)的治理方式必須做出調整，其主要思路就是:發(fā)揮黨組織作為政治組織和社會組織的雙重屬性，引導社會的重新組織化。執(zhí)政黨既能借助國家機器，也能通過運作社會來實現(xiàn)政治領導和執(zhí)政目標。其主要措包括:一是理順條塊關系，鞏固黨委的“龍頭”作用;二是選好配強領導班子和領導干部。堅持德才兼?zhèn)浜凸_公平、群眾公認的原則，選好配強領導班子。注重優(yōu)化班子結構，提高班子的整體戰(zhàn)斗力。加強后備干部實踐鍛煉。增強“走在前列”意識，創(chuàng)建“為民、務實、高效、清廉”的好班子。發(fā)揮在把握政治方向、制定發(fā)展戰(zhàn)略、領導社會管理中的作用。三是弘揚社會主義核心價值體系，促進公共治理機制形成。以文化的方式達到政治目的，治理不同于管理的基本特征就是參與。只有確立了基層自己的權威才能持久，治理要從培養(yǎng)領導到培養(yǎng)領袖，從依托權力到依托權威。

二、組織重構，堅持合理分權職責明晰

黨主導基層治理，但治理要引入多種力量，分工合作。

建立和健全社會運行的規(guī)范框架。根據(jù)我國現(xiàn)階段的特點和部門分工，可以把社會發(fā)展管理部門原則上分為兩大類，一類負責社會公平，主要手段是提供社會公共服務和公共物品;一類是負責社會安全和社會穩(wěn)定，主要手段是行政和司法。第一類包括教育、文化、衛(wèi)生、民政、體育、勞動社保等，第二類包括公安、司法、安全、社團管理、安全生產(chǎn)等。當然，二者的分工不是截然的，從部門上說，有些部門兼顧兩種職能，比如，民政的社區(qū)建設和民間組織，一方面承擔社會公共服務職能，另一方面又承擔社會安全與穩(wěn)定任務。所以要加強兩大類別之間的綜合決策機制建設。

依法建立和完善社區(qū)組織架構。積極構建以社區(qū)黨組織為核心，社區(qū)居委會為基礎，社區(qū)管理服務站、綜治辦為依托、其他各類社會組織為補充、社區(qū)居民廣泛參與的社區(qū)建設管理體制和機制，積極推行“一委一居一站一辦”管理服務模式。

開放公共事務，引導社會力量。社會公平與社會穩(wěn)定不是截然分開的，如果社會公平問題處理不好，社會差距拉大到一定限度，就可能引發(fā)社會不穩(wěn)定和社會動亂。而社會穩(wěn)定又可以為社會公平創(chuàng)造發(fā)展的空間和環(huán)境。二者互為因果。在以福利為核心的社會管理部門，非營利組織發(fā)揮重要的作用，但是任何一個國家對于非營利組織參與政治活動都是非常關注并進行管控的。一旦非營利組織介入政治活動，就屬于社會安全和社會穩(wěn)定的社會管理部門管理了。

搭建參與平臺，激發(fā)社會活力。基層黨組織要以服務為切入點和著力點，進一步健全社會管理服務工作載體，搭建多種志愿服務的全方位創(chuàng)新平臺，加強社會管理服務工作的組織覆蓋，完善公共服務體系，凝聚群眾的智慧和力量共同為推進社會管理服務工作做貢獻。

建立樞紐式組織，以服務落實管理。社區(qū)可以根據(jù)本身實際，組建各種服務中心，搭建居民與志愿者的溝通平臺，樞紐式服務中心可以在政策、業(yè)務、信息方面提供必要的服務。

推進公共管理的企業(yè)化，引入效率、客戶、成本和競爭概念，提高管理績效。

三、制度保障，實行法治堅持協(xié)同治理

圍繞公共事務，搭建利益相關方的協(xié)商平臺，依托法律、政策、道德等規(guī)范體系和透明、反饋、問責等設置，爭取各方共贏。

依法劃分和明確社區(qū)工作職責。首先，進一步明確基層政府與社區(qū)之間關系，將過去領導與被領導、命令與服從的關系，轉為指導與協(xié)助、服務與監(jiān)督的關系，著力解決社區(qū)行政化、機關化的傾向問題。其次，按照政事分開的思路，把社區(qū)自治組織的本職事項、協(xié)助政府工作事項逐一梳理，幫助社區(qū)整理出工作清單。在此基礎上，積極探索和實行社區(qū)工作申報準入制度，凡屬于基層政府及其職能部門、街道辦事處職責范圍的事項，一律不得轉嫁給社區(qū)，需要社區(qū)協(xié)助辦理的工作，經(jīng)法制部門審核批準準入后，履行正式的授權手續(xù)，切實防止層層下派任務給社區(qū)的現(xiàn)象再次“死灰復燃”。

依法探索和建立運行管理機制。要建立和完善社區(qū)各項工作制度，逐步規(guī)范各項社區(qū)工作。一是強化基層考評機制。規(guī)范面向社區(qū)的各類檢查評比和創(chuàng)建達標活動，大力壓縮針對社區(qū)的各種會議、臺帳、材料、報表，能取消的考核評比活動一律取消，真正減少基層負擔。二是建立社區(qū)投入長效機制。加大經(jīng)費投入力度，保障社區(qū)村(居)委會辦公和活動經(jīng)費，納入年度財政預算，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平不斷加大投入。在對農(nóng)村和經(jīng)濟薄弱地區(qū)進行適當扶持的基礎上，引入民間資本，實行市場運作，發(fā)展社區(qū)社會化服務，逐步形成多元化投入格局。三是創(chuàng)新社區(qū)用人機制。提倡社區(qū)黨組班子成員、社區(qū)居委會成員與業(yè)主委員成員交叉任職制度，實行機關干部掛職鍛煉制度。鼓勵當?shù)卮髮W生、復轉軍人等社會優(yōu)秀人才到社區(qū)擔任專職工作人員，充實社區(qū)人員隊伍。四是建立社區(qū)干部工資自然增長機制。隨著社會平均工資的提高，逐年提高社區(qū)工作者待遇，以此來確保社區(qū)工作者收入不低于當?shù)芈毠ぷ畹凸べY標準水平。五是堅持“權隨責走”的原則。政府部門和街道經(jīng)批準需要社區(qū)協(xié)助的工作，要做到權隨責走，費隨事轉。凡是法定義務，自治組織實行“無償履職”;凡是依法需要自治組織協(xié)助政府管理的事項，政府實行“支付協(xié)助”;凡是法律未賦予自治組織的責任和義務的事項，政府實行“購買服務”。

四、整合社會，培育中介架構治理橋梁

在基層政權促進社會和諧的政績目標下，基層政府應脫離對社區(qū)事務的直接管理，明確基層自治組織的自治權限，村民委員會或者居民委員會應該更徹底地回歸法律所規(guī)定的自治本質，實現(xiàn)在黨的領導下的自治管理。基層政府應該支持這些自治組織在協(xié)商民主的基礎上產(chǎn)生組織的領導者以及設計居民代表會議等相應的協(xié)商民主制度。更重要的，基層政府應該大力提升自治組織的民主管理能力。僅僅促進基層自治組織的發(fā)展是不夠的，還需要在基層自治組織的推動下，鼓勵和支持在社區(qū)內成立各種各樣的民間公益組織。對這些組織，政府并不需要太多地介入組織管理本身，而主要是在外部進行宏觀的支持、規(guī)范和引導。比如上海市政府支持上海 NPI這一類非營利組織成立孵化器孵化社會組織，或者通過公益金的方式進行公益招標。除了這些鼓勵，政府還應該對這些組織的能力建設進行支持，這種能力建設包括社區(qū)服務的能力，自我管理的能力以及組織發(fā)展的能力，通過這些能力建設，可以使得這些民間公益組織可以很好地分擔從政府轉移出來的社會功能。在對社會組織的引導中，要重點以需求為導向，重點培育單一功能組織，防止社會組織以公益的名義盈利，要以價值共識為基礎，確保社會組織的方向和動力，管理上以項目化管理為主，政府購買服務，實現(xiàn)柔性管理。基層政府還應該著力培養(yǎng)那些積極參與社區(qū)生活的積極分子，尤其是黨員積極分子，激發(fā)他們的公民心，支持他們成為這些社會組織的帶頭人。

五、促進認同，在社區(qū)共建中優(yōu)化成長環(huán)境

基層社區(qū)是居民共同家園，需要所有成員的共同呵護才能增加認同感、歸屬感，改善鄰里關系，構建溫馨和諧的社區(qū)。社區(qū)共建的途徑就是發(fā)展基層群眾自治，目標是實現(xiàn)人民當家作主。

在內容上，將公共事務轉化為自治內容。要加強對社區(qū)工作人員和社會志愿者隊伍的培訓和思想政治教育，培養(yǎng)社區(qū)工作人員的服務意識，弘揚愛崗敬業(yè)、樂于奉獻精神和認真負責的工作態(tài)度，不斷提高理論、業(yè)務水平和工作能力，發(fā)揮社區(qū)組織核心的作用，提高社區(qū)服務質量和效率。

在方法上，將政府下派任務以社會化的方式完成。發(fā)動社區(qū)居民參與社區(qū)活動，使他們融入到社區(qū)中來，為社區(qū)建設出謀劃策、發(fā)揮居民之間幫扶作用，培養(yǎng)居民對社區(qū)的認同感和歸屬感。

在資源上，利用政府提供的資源動員社會資源。加強社區(qū)與駐社區(qū)單位的溝通，贏得駐社區(qū)單位的理解與支持，激發(fā)單位參與社區(qū)建設的熱情，推行駐區(qū)單位共建目標責任制，實行駐區(qū)單位社區(qū)共建“輪值主席制”，發(fā)揮駐社區(qū)單位的作用。廣泛宣傳加大社區(qū)建設工作的重要意義，目標要求，典型經(jīng)驗，提高廣大干部、群眾對加強和改進社區(qū)建設工作的認識和參與熱情，建營造人人關心社區(qū)、人人建設社區(qū)的濃厚氛圍，形成黨政領導與社區(qū)群眾同心協(xié)力建設社區(qū)的良好局面。營造一個舒適、便利、優(yōu)美、安全的社區(qū)環(huán)境，滿足居民精神、物質、文化生活的需求。

在動力上，將政府考核轉化為居民監(jiān)督。居民是社區(qū)真正的主人，社區(qū)建設的動力在居民，活力在居民，評價也再居民。通常，政府是社區(qū)建設評價的主體，這恰恰違背了社區(qū)建設的基本目標。社區(qū)要大力建設新型考評機制，由居民考評監(jiān)督，定期公布“社會評價意見”和“整改目標”，指導改進工作，既釋放人民群眾參與社會治理的熱情，也促進社會和諧和黨群干群關系建設。只有通過基層黨組織與人民之間這種制度化互動，成為權力運行的基本方式，才能能把代表人民利益、回應人民要求、向人民負責的現(xiàn)代政府施政理念制度化，是建設有中國特色社會主義民主的一次實驗。

總而言之，擴大和發(fā)展基層民主，實現(xiàn)基層自治，既有利于調動廣大群眾的積極性，又能建立有效的利益協(xié)調機制、矛盾處理機制和社會管理機制，引導廣大群眾規(guī)范有序地參與決策與管理，以理性合法的形式表達自己的利益要求，解決矛盾沖突，從而促進穩(wěn)定和諧。黨組織要積極支持引導推動基層治理，基層黨組織的建設也必須在推動基層治理中得到重整和加強。

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責任編輯:王習賢

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1009 －3605(2012)05 －0024 －03

2012 －06 －20

陳傳偉，男，河南羅山人，中共岳陽市委黨校黨建教研部副主任、副教授，主要研究方向:黨的理論。