公眾參與和武漢城市圈“兩型社會”建設初探

向華麗

（中南財經政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073）

兩型社會指的是“資源節約型、環境友好型社會”。資源節約型社會是指整個社會經濟建立在節約資源的基礎上，建設節約型社會的核心是節約資源，即在生產、流通、消費等各領域各環節，通過采取技術和管理等綜合措施，厲行節約，不斷提高資源利用效率，盡可能的減少資源消耗和環境代價，滿足人們日益增長的物質文化需求的發展模式。環境友好型社會是一種人與自然和諧共生的社會形態，其核心內涵是人類的生產和消費活動與自然生態系統協調可持續發展。

“兩型社會”是在人類生存和發展總體環境日益惡化的背景下，在我國經歷了長期的粗放型經濟發展模式所造成的資源短缺和環境惡化的情況下，政府依據貫徹落實科學發展觀的要求，提出的符合我國國情的可持續發展觀念。

“兩型社會”建設是一項涉及資源、環境、經濟、社會、文化的系統工程，其參與主體包括經濟社會各個層面，其中，公眾參與是其他各主體參與的基礎和推動力[1]。因此，公眾參與“兩型社會”建設是保障“兩型社會”建設有效實施的關鍵。本文初步探討了公眾參與的內涵，公眾參與和“兩型社會”建設的關系和公眾參與“兩型社會”建設的途徑，并結合全國“兩型社會”綜合配套改革試驗區之一武漢城市圈的實際分析了公眾參與“兩型社會”建設存在的問題，提出了相應的政策建議。

一、公眾參與“兩型社會”建設的內涵

公眾參與本身的內涵極為豐富，其在不同的學科領域有不同的含義。例如，學者Fischer指出，公眾參與是一系列反對技術、專家、政治等社會運動的總和，它代表了西方現代社會中民眾對民主參與和自我管理的不妥協的追求。在城市規劃領域，Friedmann指出，公眾參與表現為公眾以團體形式出現的對決策過程的參與。針對美國社會1960年左右發生的一系列城市改造運動，另外一個美國學者Arnstein則認為，公民參與僅僅是一個劃分公民權力的詞匯。西方國家官方對于公眾參與的理解，相對于上述學者相對抽象的觀點而言，則具體的多。美國內務部官方保護規劃的指南和標準指出：1.公眾參與是一個形成和明確規劃價值和特性的過程；2.盡早的、持續的公眾參與是保證規劃為盡可能多的民眾所接受的重要條件；3.規劃過程的成功，有賴于這個過程怎樣尋求和整合不同社會群體的觀點[2]。

雖然公眾參與的概念沒有被明確地界定，但綜合他們的研究，公眾參與應該具有以下核心內容：1.公眾對影響他們利益的決策具有發言權；2.公眾參與將會影響決策，并讓參與者了解自己的意見將如何影響決策；3.向參與者提供足夠的信息并促進各方交流。

根據上述公眾參與內涵的界定，“兩型社會”建設中的公眾參與是指公民有權通過一定的途徑參與一切與其利益相關的活動，保證“兩型社會”建設的民主與科學，使得“兩型社會”建設更能符合實際情況和切實體現廣大公民的利益要求，并確?！皟尚蜕鐣苯ㄔO的有效實施。公眾參與“兩型社會”建設實質上是政府和公民之間的一種雙向交流，使“兩型社會”能夠被公眾認可并在“兩型社會”建設實施過程中不對公眾利益構成危害或威脅，以取得經濟效益、社會效益、環境效益的協調統一。

二、公眾參與和“兩型社會”建設的關系

（一）公眾參與是實現“兩型社會”的基礎

建設“兩型社會”，是關系國計民生、子孫后代的重大戰略，它涉及社會各領域，關系到社會每一個人的利益，因此需要動員全社會的力量，充分發揮公眾的主動性、積極性和創造性，需要公眾的積極參與。這樣才能實現“兩型社會”建設，實現可持續發展。

（二）公眾參與是實現“兩型社會”的促進力量

公眾參與的方式、程度、范圍直接影響到“兩型社會”建設的進度。公眾參與可以促進政府決策的科學化和民主化，提高政府決策質量，減少經濟建設決策過程中的失誤，避免不必要的損失，降低政府的管理成本[3]。

公眾參與能有效監督和引導企業行為，使企業盡快實現經濟增長方式的變革。企業為了降低成本，不建污染處理設備，或者污染設備建成不使用，從而造成水、土和空氣的污染，造成“生產的外部不經濟”[4]。但政府由于各種原因，難以對企業行為進行完全有效的監督；而公眾參與則易于發現企業不良環境行為。公眾若發現企業有污染環境和破壞環境的行為時可及時舉報，這樣就能避免事態的進一步惡化。另外公眾的消費觀念和消費行為也會影響企業的生產。如果公眾只購買綠色產品，那些非綠色產品企業就將處于困境，甚至停產。這種局面會迫使這些企業整改，實現清潔生產，節能減排，實現循環經濟，進而實現“兩型企業”。

（三）公眾參與有利于“兩型社會”建設規劃的集思廣益

公眾參與可以實現集思廣益，如可以利用民間組織宣傳“兩型社會”建設理念，而且公眾參與的宣傳較之于政府及企業的宣傳更具有說服力；可以提出實現“兩型社區”、“兩型企業”、“兩型城市”等切合實際的建議等。

（四）公眾參與的“兩型”行為有利于“兩型社會”建設深入貫徹落實

公眾的衛生行為，如自覺保持公共衛生、生活垃圾分類排放等有益于“環保型社會”的建設。公眾的消費行為，如日程生活中節能、節電、節水以及綠色消費有益于“節約型社會”的建設。這在一定程度上可大大減輕了政府和企業對環保的投入?？偠灾?，公眾在日常工作、學習和生活中具有良好的“兩型”行為將有益于“兩型社會”的建設。

三、公眾參與“兩型社會”建設的途徑與形式

公眾參與“兩型社會”建設的途徑與形式是與參與內容相關聯的。其參與過程貫穿從“兩型社會”建設的規劃到實施的所有階段，主要包括以下四個方面的內容。

（一）參與知情權

參與知情權，即信息公開，政府將掌握的有關“兩型社會”建設的信息加以整理，通過各種渠道使公眾知曉。這種參與途徑主要有公眾論壇、網站等。通過這些方式實現政府和公眾間的信息對稱。而最重要的是對于“兩型社會”建設的規劃知情權。

（二）參與監督

參與監督的內容主要為監督政府決策是否科學、民主，企業是否有“生產外部不經濟”行為等。主要參與途徑是通過舉報制度、信訪制度和訴訟制度進行參與。在公眾參與“兩型社會”建設中，要積極探索并建立起公眾參與的監督機制，構建公眾參與的監督平臺，讓全民參與到環境保護與資源節約的工作中來。

（三）參與決策

參與決策包括三個方面的內容。決策內容之一是立法，主要有兩種形式：一是通過人大代表和專家參與，該種形式公眾覆蓋面小但專業程度高；二是進行立法的公眾聽證，該種形式覆蓋面較大但專業程度較低，以上兩種互為補充可以取得較好的效果。決策內容之二是提有創造性的建議，主要途徑為專題研討會和簡約會[5]。決策內容之三是決策評估，對政府已經做出的決策進行評價，主要通過電視電話會議、手機短信、網上投票等現代通訊途徑進行參與。

（四）參與實施

主要為公眾參與“兩型社區”建設和綠色消費。重點是對涉及“兩型社會”建設的重大建設項目要積極發揮公眾參與實施功能。如變電站、垃圾焚燒發電廠、垃圾填埋場、城市污水處理廠等公眾關注度高同時有涉及資源能源利用和環境保護的項目，或者由于惡臭、噪聲及其它污染物須搬遷居民的建設項目，規劃單位、設計單位及建設單位等需要做到全程公眾參與。

四、武漢城市圈 “兩型社會”建設存在的公眾參與問題

2007年12月14號，國家發展和改革委員會正式批準武漢城市圈為全國“兩型社會”綜合配套改革試驗區。三年多來，武漢城市圈以體制機制創新為突破口，以大東湖生態水網、梁子湖生態保護等工程為重點，率先在中部開展排污權交易試點，創新環境保護機制；以東湖國家自主創新示范區、武漢國家新型工業化產業示范基地建設為重點，促進科技成果轉化，發揮引領與示范作用。同時，武漢城市圈在基礎設施、產業布局、城鄉建設、區域市場、環境保護“五個一體化”方面全力推進，武漢城市圈的“兩型社會”建設取得了長足的進步，并積累了寶貴的經驗。

但是，從公眾參與的角度來看，武漢城市圈的“兩型社會”建設仍然存在諸多問題，歸納起來主要有以下三個方面：

（一）公眾對“兩型社會”建設不了解，認識不夠全面

時隔三年，在社會公眾層面，根據我們的調查，真正了解“兩型社會”具體含義的主要是行政單位、事業單位的從業人員，高校的學生以及企業單位領導等，“兩型社會”建設并沒有深入到普通群眾中去，甚至仍然還存在從事社會科學研究的學者質疑“兩型社會”的可行性。這說明，公眾對“兩型社會”建設的認識目前還沒有落實到位，這會極大的妨礙“兩型社會”建設的進程。“兩型社會”關系到我們整個國家，乃至整個世界的可持續發展問題，只有我們全面認識它，并積極參與其中，才可能實現“兩型社會”建設。

（二）公眾參與“兩型社會”的意識不強

在武漢城市圈“兩型社會”建設過程中，有一些人能夠理解“兩型社會”的定義，并清楚其作用和意義，但他們在主觀上認為這是政府的事情，而和個人沒有關系。那么，形成的后果是不僅不能保證自己做到“兩型行為”，更不用說對不利“兩型社會”的思想進行批評指正，對有損“兩型社會”建設的行為進行監督了。

（三）公眾參與的機制不健全

公眾參與的機制不健全，參與度較低。其主要表現為決策參與較少，參與決策的人員不具有代表性，從而削弱了決策過程的公正性，繼而使做出的一些決策有失公正、合理。而這些政策一旦實施后就不可避免地會造成環境污染、生態破壞，這時公眾再進行反映、舉報，乃至上訴、上告，都屬于事后參與，而此時環境污染、生態破壞已既成事實，國家、集體和公眾都已遭到不同程度的損失。由此看出，公眾參與缺少事前的、決策中的參與，最主要原因在于缺少公眾參與決策平臺。

五、加強公眾參與“兩型社會”建設的對策

（一）在認識上，加強“兩型社會”的宣傳教育

通過學校、社區、網絡、大眾傳播媒介等宣傳和教育，使公眾認識到我國目前生存和發展總體環境非常嚴峻的現狀，認識到武漢城市圈建設“兩型社會”的緊迫性及其重要意義，認識到“兩型社會”建設需要每一個公民的積極參與。

（二）在實踐上，向公眾倡導“兩型行為”

要向社會公眾倡導“兩型行為”，即環保行為：保持公共衛生、生活垃圾分類排放等；節約行為：杜絕奢侈浪費和過度消費，特別是水、電等與公眾生活密切相關的資源與能源消費等。

（三）在法律上，明確公眾參與“兩型社會”的權利和義務

我國法律規定了公眾有參與管理國家事務的權利，但落實到“兩型社會”建設方面，缺乏可供操作的程序性規范。因此，應大膽運用先行先試權，積極開展“兩型社會”建設綜合配套改革試驗，加強立法工作，進一步明確公眾的各項權利和義務。首先，明確規定公眾參與“兩型社會”建設的范圍、途徑和具體方式；其次，明確規定公眾參與的程序、方法；最后，明確規定公眾反饋意見的合理公正處理[5]。

（四）在平臺建設上，建立基于網絡技術的公眾參與“兩型社會”決策平臺

從前面的問題分析可以看出，公眾缺乏事前和決策中的參與，歸根結底是因為缺乏一個公共的、信息完整的交流平臺。PPGIS（public participation GIS公共參與式地理信息系統）正是在此需求下產生的。PPGIS是以GIS為基礎，結合公眾參與的原理，開發出的人與人的對于規劃方案的交流互動平臺，基于網絡并具有地圖及可視化技術，而且擁有人性化的特點[6]。如果存在這樣的一個平臺，公眾的參與內容都可以在這個平臺上實現，將得以解決很多目前公眾參與的局限和問題。

[1]王鵬.“兩型社會”內涵與區域經濟可持續發展——以武漢城市圈為例[J].吉林工商學院學報，2008，24（5）：72-76.

[2]周江評，孫明潔.城市規劃和發展決策中的公眾參與——西方有關文獻及啟示[J].國外城市規劃，2005，20（4）：41-48.

[3]范小西.循環經濟和公眾參與[J].市場透視，2007.20-23.

[4]高鴻業.西方經濟學（微觀部分）第三版[M].中國人民大學出版社，2004，（9）.

[5]杜旻蕾，宋國君.論環境規劃中公眾參與的一般模式[J].中國地質大學學報（社會科學版）.2007，7（2）：45-49.

[6]田志國，李斌.PPGIS在土地利用規劃公眾參與中的應用[J].科學技術與工程，2007，7（8）：1819-1822.