城鄉結合部地區村民自治發展思路探析——透過H鎮農村民主換屆選舉的觀察

曾芳芳

（福建農林大學金山學院 經濟管理系，福建 福州350002）

一、選擇調研樣本

隨著改革開放進程的推進，我國沿海地區農村也隨著經濟的快速發展而經歷著巨大的變化，其村民在市場經濟發展的推動下也具有比內陸或經濟相對落后地區農民更多的民主意識，因此以城鄉結合部地區農村為切入點，研究其村民自治發展，具有積極的樣本示范作用，基于此等考量，本文選擇A市H鎮作為調研樣本。一方面，作為沿海發達省會城市周邊的鄉鎮，H鎮各項經濟指標均為良好，其中，2010年全鎮財政總收入2.55億元，實現工業總產值166.8億元，社會消費總值達到5.46億元，內資投資實際到資13.7億元，新批合同利用外資3641萬美元，出口交貨值30904萬美元（海關口徑），進口總值5018萬美元（海關口徑），農民人均年收入達到6760元。另一方面，H鎮和其他經濟發達地區一樣，在現階段基層民主建設過程中涌現出不少新狀況，如何有效應對這些新情況并不斷增強農村基層民主選舉的科學性和規范性，已然成為擺在我們面前的一個重要課題。

二、H鎮2010年農村基層民主換屆選舉現象透析

第一，選民參選率高。高達95.6%的群眾參與了本屆村委會換屆選舉，其中，14個村莊的選舉一次成功，占全部村莊的35%。據抽樣調查結果顯示：12個樣本村平均投票率為95.6%，其中5個村莊投票率為100%，投票率最低的村也有73%，2個村投票率在80%及以下，占17.7%；2個村投票率在81%～90%之間，占17.7%；8個村在91%～99%之間，占66.7%。

第二，選舉功利化趨勢抬頭。選舉期間不正當拉票現象時有所見，請客送禮、口頭許諾，甚至雇人拉票現象時有發生，可以說，功利化趨勢的抬頭是本次換屆選舉的一個新特點。尤其是在一些經過合并調整后的行政村，特別是當原村人口規模、經濟實力相當時，其利益競爭愈加激烈，以致選舉功利化色彩愈加明顯。在調查中不難發現，對于當參選人或多或少地給與投票人財務饋贈以獲得村民選票的行為，村民并不覺得反感。

第三，選民的理性預期不足。在諸多因素的現實制約下，選民依照各自對候選人的印象、關系進行投票選擇時，出于對同行、同單位、同一性別候選人的非理性傾向，但因缺乏更多理性根據來支持其作出進一步判斷，進而造成對選舉質量的影響，并漸次成為選舉不良現象發生的隱憂。

第四，不恰當選舉現象存在。當目前法律和相關規定沒有明令禁止的情況下，存在著不恰當選舉現象，甚至是指違反相關規定的不依法選舉現象。如對于《村組法》中規定的“村民選舉委員會成員由村民會議或者各村民小組推選產生”，在有的地方仍沒有得到很好的落實，有的是直接由鎮政府任命，有的是由村支部、原村委會代替，有的是以個別征求意見代替村民會議。

第五，選舉過程中網絡因素增加。本屆選舉的一大現象是，選舉期間以及前后，在縣區市的論壇上，進行大量關于選舉的信息的宣傳，夾雜于正面客觀評說之中的，也不乏虛假垃圾的信息。

三、農村基層民主換屆選舉存在問題審視

第一，現行制度自身存在缺陷。《村組法》僅對村委會選舉作出原則性方面規定，基于對各地不同情況的考量，要求各省、自治區、直轄市按照相關規定制定選舉的具體實施辦法。但實際操作中，由于相關規定出臺的滯后性，便造成了具體操作過程中給有些鉆法律空子的人找到借口，使得選舉質量在一定程度上受到影響。一是在候選人的素質要求上由于沒有特別規定，使得村霸等素質差的人當選；二是在違法選舉的認定和處罰方面規定過于籠統，僅規定當出現違法行為時，村民有權向縣、鄉鎮人大和人民政府及民政部門舉報，而有關機關接到舉報后負責調查并依法處理，使得違法選舉行為的舉報、認定乃至處罰上都不具有太大可操作性。可以說，正是制度自身的缺陷造成選舉過程中諸多不恰當和非依法現象的出現。

第二，多元利益主體間存在博弈。當選民個人利益、家族利益、自然村利益等多種利益的博弈交織于農村基層民主選舉的場域之中時，成為選民的理性預期與實際投票情況存在差距現象存在的極大誘因。首先，選舉影響最大的當屬宗族利益。在基層政權管理體制由政社合一向鄉政村治轉軌的同時，宗族集團憑借其傳統優勢填補政府機制弱化空檔，其宗族勢力趁機抬頭，使得村民在宗族氛圍的裹挾下產生盲目隨從甚至投違心票的現象，宗族利益圈外的公正廉潔且有能力的候選人則難以當選。其次，個人利益追求趨向較為明顯。在一些經濟發達的村莊，選民積極參與選舉，除了出于對各自相對獨立的利益保護的考量外，摻雜著更多的是從公共事務中獲得利益的考慮，即寄望于通過積極參與公共事務進而得到更多公共利益中份額分配。再次，以自然村為單位主體的利益博弈。自從行政村合并之后，出于各自不同利益的考量，為了維護原有并爭取更多的利益，以自然村為單位的利益群體漸次形成。但不可否認的是，在多元利益主體間的博弈之外也有理性的競爭，如有些經濟能人和部分權利主體意識較強的村民希望通過參與公共選舉，提升政治地位并實現政治理想，在擴大了的公共場域中實現自己的村治理念，可惜的是，此等“先知先覺”者為數不多。

第三，選民理性意識不足。較常見的是選民思想認識不高，往往把民主票投成“關系票”或“利益票”；有的選民由于對村務的冷漠態度，對參加選舉熱情較低，不珍惜自己的民主權利；有的選民缺乏按照標準選干部的理性自覺度，而是憑個人喜好和自身利益偏向，致使一些因堅持原則、秉公辦事而得罪人的干部得不到選票。也存在一些特殊情況，即大部分村民已意識到選舉的重要性，但在各種利益壓力迫使下卻最終做出與理性預期相悖的投票決定。

四、城鄉結合部地區村民自治發展思路探索

第一，加強村民自治發展過程中的制度建設。一方面，應在選民登記的程序與方法方面進行進一步的規范和完善，如加快制定出臺統一的《選民登記法》等。選舉權是憲法規定的公民的基本權利，規范和完善選民登記的程序和方法，是保障選民選舉權利的重要內容。但受我國現行選舉法關于選民登記的規定較為簡單和模糊的影響，具體實踐過程中的選民登記主要依靠各地制定的相關“細則”和“辦法”來規范，這便漸次造成對公民選舉權利保護不嚴的尷尬景況。另一方面，應在合理約束候選人的資格條件方面加強規定，目前對于選舉候選人的規定過于寬泛，即依據《村組法》第12條的規定，年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權，除依照法律被剝奪政治權利的人除外。但由于缺少進一步約束條件，使得部分品行不端、能力不足的人憑借各種勢力成為候選人并當選村委干部。

第二，選舉民主與協商民主相結合。可以通過健全信息公開制度，在保障群眾的知情權的同時，將選舉民主與協商民主相結合，使村民可以了解決策從制定到實施過程中村級資源配置方面等相關信息，以提高資源動員能力和村級治理績效。也可以通過村民會議的召開，與村民共同討論和協商涉及村民利益的重大事項。與此同時，還要強化監督制約機制，保障群眾的監督權的有效行使。這樣，既可避免干部可能濫用權力造成的矛盾，也同時培育村民的理性素質。

第三，依法遵守鄉政村治的界限。根據《村組法》規定，鄉鎮政府“對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”這一規定在明確了鄉鎮政府對村委會的指導關系的同時，亦明確了鄉鎮政府對村委會的工作指導范圍和內容。因此，無論是在日常的村級事務管理，還是在換屆選舉的過程中，均應避免出現直接由鄉鎮政府任命形式產生村民選舉委員會以及成員，或由村支部、原村委會代替村委會，甚至是不經村民提名推選等違法現象的情況。

第四，加強理性選舉文化培育。民主選舉本應是一個理性競爭和理性選擇的過程，但在民主素質不高的農村經常被曲解為爭權奪利的工具。過去選舉宣傳較多地局限與選舉程序方面的宣傳，而在選民以及候選人應如何正確認識和對待選舉方面的宣傳力度則有待提高，應加大對選民理性選舉文化的培育。新時期，應注意對網絡工具的利用，及時研究和準確把握網絡民主的形式、特點并掌握其對民主政治發展的影響方式，對于引導和推進基層民主發展的方向及進程，可謂是意義重大。

[1]陳建國，韓永紅.從經濟發達地區基層民主選舉看中國村民自治的走向[J].南京工業大學學報（社會科學版），2009，（3）.

[2]汪恭禮.《村委會組織法》實踐中存在的問題及解決辦法[J].村委主任，2010，（6）.

[3]中華人民共和國村民委員會組織法 [Z].1998年11月4月第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過.