強化中央銀行金融監管權限之理論分析

李正旺

（湖北經濟學院 金融學院，湖北 武漢430205）

一、理論文獻綜述回顧

目前理論界和實務界認為應該加強甚至擴大中央銀行的金融監管職能，有以下原因：（一）政治制度條件悖論說：陳雨露，馬勇（2012）通過Logit模型進行回歸分析，結果表明，在分離了中央銀行監管職能的國家，危機發生的概率顯著增加。就經濟增長而言，在未分離中央銀行監管職能的國家，其GDP的增長率顯著高于分離了中央銀行監管職能的國家。中央銀行繼續保留銀行監管職能不僅明顯有助于金融穩定和經濟增長，而且在監管職能設置于中央銀行內部的國家也并沒有出現很多文獻所普遍擔心的“通貨膨脹傾向”。這說明真正影響金融監管實際獨立性的并非監管主體的設置問題，而是更廣泛地依賴于不同的政治制度條件。（二）最后貸款人說：雖然最后貸款人機制可能誘發道德風險，但對于防范金融系統性風險而言，存款保險制度并不明顯優于最后貸款人手段，前者緩慢的支付賠償過程和復雜的法律程序還會對存款人的信心造成極大的負面影響，而后者在恢復存款人信心方面具有更為直接和有效的作用（Duquesne，1999）。隨著金融市場的發展，不同種類金融機構的關聯已經形成常態化，在仍然堅持分業監管的前提下，防范危機爆發，需要有效的金融監管信息共享和監管協調機制，央行在對宏觀經濟的判斷、調控手段、基礎數據、管理人才等方面具有天然優勢，作為最后貸款人、最后的風險承擔者，央行應該在協調機制中起主導、協調作用（孫工聲2011）。（三）暫時利害權衡說：貨幣政策與銀行監管在本質上具有一致性，由中央銀行同時負責貨幣政策與銀行監管有利于信息交流和政策協調，價格穩定與金融穩定目標的潛在利益沖突僅僅只是一種暫時的利害權衡（Guitian，1999）。（四）綜合說：向志容（2010）認為，相比于其他專業監管機構僅專注于微觀審慎監管和個體金融機構風險而言，中央銀行負責貨幣政策職能，更能從宏觀審慎的角度把握經濟金融體系中的系統風險，統一宏觀審慎監管和微觀審慎監管，并有針對性地調整微觀審慎監管措施以防范金融危機的爆發。常建（2010）認為，中國人民銀行作為國務院組成部門的中央銀行，其超脫、獨立和權威的優勢并沒有得到有效發揮，“中央”的特征不明顯，履行職責時往往難以得到監管當局的響應，以至于在制定貨幣政策、實施宏觀調控、進行金融監管、維護金融穩定方面的實際作為與法律賦予的職責存在差距，其依法行政影響力呈逐漸削弱的趨勢，行政摩擦帶來的是政策效力的相互抵消，從而使國家金融宏觀政策難以從中央銀行傳導并得到有效貫徹落實。

從全球金融危機爆發至今，世界主要國家、經濟體如美國、英國、法國等對當前的金融監管體系進行了反思，對其弊病提出了各自的改革方案，制定相應的法案，建立以中央銀行為核心的金融監管協調機制。從歐美國家強化中央銀行金融監管權的實踐看，支持銀行監管者應嚴格獨立于貨幣當局的觀點，不僅在實踐中受到了嚴重的挑戰，而且缺乏理論依據。相比于金融監管機構僅專注于個體金融機構風險和微觀審慎層面監管來說，中央銀行負責貨幣政策職能，更能根據宏觀審慎的原則來控制經濟金融體系中的系統性風險，將宏觀審慎監管和微觀審慎監管相統一，并有針對性地調整微觀審慎監管措施來防范金融危機的發生。

二、我國現行金融監管協調機制的表現及存在的問題

盡管在央行“三定”方案中，國務院要求央行“會同”三“會”建立金融監管協調機制，但“會同”不同于“牽頭”，這就造成任何一方都缺乏協調的主動性。具體來說，我國金融監管協調機制存在以下幾方面的問題：

（一）多頭監管導致金融監管競爭，金融監管效率低下

當前存在著不容忽視的實際問題：多頭監管與低效監管并存，監管空白與重復監管并存，政出多門、職能分工不清，不可避免地出現監管機構之間的監管競爭，監管當局之間有意無意爭取額外監管權力，導致監管過度而造成間接效率損失，金融機構只能被動接受監管成本的上升。金融監管競爭的一個可能產物是被廣為詬病的所謂“競次”現象（race to the bottom），即金融監管機構為了收買本部門利益集團、擴展監管勢力范圍或吸收潛在監管對象，競相降低監管標準，導致整體監管水平的削弱，損害消費者（投資者）和社會公共利益。而且監管協調機制出現外部化，其協調成本邊際化程度不斷遞增，導致其行政成本增大，財政預算經費在節節攀升。此外，監管政策與貨幣政策缺乏相關性，很難形成協調平衡互補的監管平臺。

（二）當前中央銀行在金融監管協調機制中的法律地位不明確

一是暫時沒有法律直接規定由人民銀行實施宏觀審慎監管。當前的金融監管協調在政策層面有安排，表現為銀監會、證監會和保監會不定期召開的監管聯席會議，但不是一個法定的機制，更沒有嚴格的法定程序，內容還是以務虛為主，根本沒有實際效果。金融危機爆發以來，我國尚未在任何法律法規中提及宏觀審慎管理，將人民銀行作為實施宏觀審慎管理的核心機構還缺乏法律的直接規定。

二是現有法律未賦予人民銀行對金融機構高管的任免權限，人民銀行依據有限的法律規定所做出的對金融機構違法行為的處罰，其法律依據薄弱。現有的宏觀審慎監管工具，權責匹配程度低，金融機構管理人員道德風險是引發金融危機的一個不可忽視的因素，“一行三會”格局形成以后，人民銀行沒有決定金融機構尤其是系統重要性金融機構高級管理人員任免資格，使得人民銀行無法直接約束其行為，金融監管的有效性受到影響。人民銀行各部門在做出對金融機構的行政處罰時，其法律依據大部分以《金融違法行為處罰辦法》為依據，而該法是在1999年制定，其有關的處罰程序、處罰內容等已經完全不能適應當前金融監管要求。

（三）金融監管協調機制對監管主體行為約束力不強

現有的“一行三會”各監管機構都平行設置，都為正部級單位，一旦監管主體之間出現潛在利益沖突時，有些部門會采取某些利己損人的行動，主要表現為爭奪監管對象和監管權力。“一行三會”在召開聯席會議時，主要根據其各自履職的需要在平等和自愿的基礎上來進行溝通與協商，全無強制力可言，因此，聯席會議達成的協議也就只能成為一紙空文。

（四）金融監管協調機制缺乏有效的爭端解決機制

在分業監管制度下，有些問題單由其中任何一個監管主體是根本無法解決的，監管方之間進行必須存在有效的溝通與協調。事實上，由于部門之間利益之爭或者部門權限劃分等問題，已經出現大量重復監管和監管真空的情況，經常出現監管各方之間意見分歧和沖突。在解決這些爭議問題上，現行的金融監管協調機制并沒有給出相應的爭端解決辦法，而且也沒有出臺一部高于金融部門法的更高階梯的法律來參照執行，只能依照“重大問題提交國務院決定”的規定來處理。金融監管協調機制缺乏有效的爭端解決機制，不僅妨礙了金融監管協調工作的有序開展，而且增大了監管成本，嚴重降低了整體金融監管效率。

（五）金融監管協調機制缺乏監督機制

在現行金融監管協調機制中任何一方監管機構對其他監管方的行為都無權進行監督。按照現有的金融監管協調機制，“一行三會”僅僅是貨幣政策的行使、監管政策以及監管法規之間的協調行為，并相互交換金融信息。各監管方對各自分管領域的監管行為僅僅受各自相關監管法律和制度的約束。而且當前我國約束監管方的法律還不健全，內部規章制度難以確保監管行為的合理性，在這種沒有制度約束下的監管機構監管權力出現壟斷性，容易導致權力尋租行為。

三、通過立法確立以人民銀行為牽頭人的金融監管協調機制

當前，我國應充分借鑒發達經濟體的做法，有必要對人民銀行在金融監督管理協調機制中的法律地位給予清晰賦權，提高金融監督管理協調機制效率，有效實施宏觀審慎管理，切實防范系統性金融風險，保持經濟穩定和發展。

（一）明確人民銀行在金融監督管理協調機制中的最高法律地位，建立以人民銀行為牽頭人的金融監管協調機制

中央銀行在金融監管中的必要性和重要性毋庸置疑，即使是在實行綜合監管的國家，中央銀行在發布和修訂有關審慎性法規、授予或吊銷金融機構牌照以及制定有關金融系統整體的重要法律方面也繼續發揮重要作用。由人民銀行作為金融監管協調的牽頭人，對業務已經日益相互交叉與融合的各類金融機構進行綜合監管，使得一些稀缺的資源得以共享，從而帶來一定程度的規模經濟和范圍經濟；強有力的人民銀行有可能更好地與金融超大型企業相抗衡，從而更有效地監控業務多元化的金融集團；牽頭人為核心的監管協調機制原則上可以避免政出多門所可能導致的政策不一致、相互重疊或出現管制缺口。有鑒于此，應由國務院根據《中國人民銀行法》第9條的授權，以行政法規的形式確認人民銀行為牽頭人監管者的地位，建立人民銀行主導下的常設金融監管協調架構。在此構架下，對各種金融理財產品以“功能”為基礎協調監管，并由人民銀行作為金融控股公司的法定監管者。

（二）完善金融聯席會議制度，確保金融監管協調機制的有效運作

要確保金融聯席會議法定化，使其會議議程與決議產生有效約束力，把聯席會議各項制度和內部協議約束提升至法律約束，金融聯席會議用法律程序進行運作，產生法律效力，并承擔法律責任。金融聯席會議通過協商，在做出重要決定前必須征求被監管方的意見，并在會后形成相應的會議紀要，同時要求與會各方簽署意見，并做成正式文件發送給各參會單位，會議紀要將會各參會單位具有強制約束力。

（三）建立以人民銀行為核心的金融監管協調監督制度，確保監管工作有序開展

建立有效的監督機制，可對金融監管機構產生外部約束力，促使其依法行使監管權，提高金融監管行為的透明度，同時也為金融監管機制的有效運轉提供保障。我們必須建立健全對監管機構監管行為的硬約束機制，應當依托金融監管協調機制，建立金融監管協調監督制度，設立金融監管協調監督委員會，由中央銀行、銀監會、證監會、保監會、財政部、國資委等部門組成，并確立中央銀行作為核心成員的地位。金融監管協調監督制度應以維護監管秩序為基本出發點，對金融監管機構的違法行為進行監督、糾正和制裁，對金融監管聯席會議達成的協議執行情況進行監督，各成員可對金融監管機構的合法但不合理的行為行使建議權。

（四）正確處理好人民銀行與地方性金融部門的關系，降低監管競爭程度

要明確地方金融辦在金融監管中的法律地位和職責權限，防止金融辦與人民銀行在金融監管管理協調機制中的職責權限重疊，降低監管競爭程度，保證人民銀行在宏觀審慎管理協調機制中的核心地位，防范系統性金融風險的發生，維護金融穩定，促進經濟增長。

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