關于我國政府采購的特征、問題與建議探析

暢 琳

（山西省公務員培訓指導中心，山西 太原030001）

一、政府采購的內涵

政府采購的定義有很多，本文采用的是我國《政府采購法》中的描述。政府采購是指，以各級國家機關、事業單位和社會團體組織為主體，使用財政性資金，采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。

二、政府采購的意義和特征

（一）政府采購的重要意義

一是政府采購將資金集中、采購對象集中，節約財政資金，合理控制成本。政府采購一般都是通過公開的招投標方式，競標者公平競爭，市場供應較為充分；同時政府采購一般采購數額較大，而且信息公開透明，所以具備一定的議價能力，在競標價格方面能夠降低采購成本，提高了資金效率。

二是政府采購對民族產業的支撐作用不可小視。基于政府采購的資金優勢，多國政府都對扶持民族產業提出了要求和規定。例如，美國政府規定，政府采購資金中，應該購買一定比例的國內產品，承擔支持民族產業的義務；以色列政府在相關法規中規定，政府采購中至少要約有1/3在國內購買；波蘭政府規定，國內的投標供應商可以得到1/5的價格優勢；澳大利亞政府規定，出于保持匯率穩定、維持外貿交易平衡、環境保護等原因，防止在采購名單中出現國外商品。綜上可見，各個國家都通過一系列法律上的保護措施，來保證國內民族產業的良性發展。

三是政府采購可以促進新興技術產業和中小企業的騰飛發展。通常對于新興產業和中小型企業，在采購價格上給予一定程度的折扣，使其具有價格優勢。這對于提高整個國民經濟的活力和動力，促進微小企業的快速發展，有良好的鼓勵和支持作用。實踐中，有的國家規定了政府采購里中小企業最低份額占比、高新技術產業銷售一定程度的稅收和價格優惠政策等方面，來起到扶持作用。以美國為例，自20世紀中后期就開始為技術創新型企業提供充分的市場空間，在1995～2000年的5年時間，美國政府直接對信息系統等高科技新產品的采購資金總額高達近百億美元，通過一系列支持新產品開發、銷售的措施，帶來了創新技術產業的蓬勃發展。

（二）政府采購的主要模式

縱觀世界各國的政府采購方式，大體可以分為三種：第一種模式是統一采購，即由專業的專管機構來統一負責該級政府的采購活動，必須由這個機構來完成，這種模式是現在的主要方式；第二種方式是零星采購模式，也就是說沒有設置專門的機構，而是根據不同時間不同情境的需求來自行決定采購的活動；最后一種是半統半零星采購模式，既沒有固定的部門，也不完全是零星的分散采購，而是根據實際情況來區別對待。

（三）政府采購具有不同于普通私人采購的主要特征

第一，政府采購對國內生產總值貢獻度較大，有著重要的影響作用。一般中央政府采購大約占該國GDP的10%～15%，從消費對GDP的貢獻來看，政府采購對一國的國民經濟影響重大，同時采購內容具有多樣、廣泛、復雜的特點。第二，政府采購模式決定了公共性的特點。從資金來源看，政府采購的資金是公共性社會資源，使用者是政府部門、政府機構、事業單位以及其他具有公共性質的單位；從資金的使用用途來看，其資金使用目的不僅僅是采購個體的需求，而是為社會大眾提供公眾的服務和資源。第三，政府采購有規范性和制度性的特點。與私人采購相對的隨意性不同，政府采購的從制度發布、程序履行，再到過程監管，都要遵循完整的規范和監管，遵守一系列不同性質的法律法規等。

三、目前政府采購的瓶頸問題

在我國，采購進程中的預算、采購、審批、監管的多個環節，都存在著一些風險和隱患，諸如預算環節與采購環節的脫鉤、審批環節中的責任不明確、監管環節的過于冗繁，都一定程度的影響到政府采購工作的精細化和效率。

（一）采購環節與財政預算環節的連接問題。從兩個角度來理解，一方面，在政府預算環節，特別是縣市級政府預算中，并沒有達到真正的精細化。關于政府采購的預算編制信息并不完全，例如可能缺乏采購類型、規模、對象、價格等很多必要因素，這將導致采購工作中無據可循，從而直接影響到采購質量和效率，難以發揮預算的前瞻指導作用；另一方面，在政府采購環節，由于缺乏與財政預算明確的銜接關系，使得采購帶有盲目、被動的特點。例如，在單位資產管理中，如果沒有明確規定與預算的關系，就很難判斷固定資產的配比是否合理、采購是否有計劃性。

（二）審批環節中責任機制的建立并不明晰和充分。目前，財政部有關部門基本上通過兩個途徑進行政府采購的審批，一個是專家意見途徑，另一個是財政審批途徑。在專家審批途徑中，第一步是由采購人提出采購的需求，相關的專家根據自己的專業知識、誠信度、公信力、對采購工作的長期認知能力，來對采購人的需求履行審批的程序，做出相應的決策，因此專家的業務能力等方面對采購至關重要。在財政審批途徑中，需經過財政部門審批，從采購物品、采購流程到招標形式的確定需要層層審批。但是，如果財政部門的人力物力不足，對各個領域的知識不夠專業，就會帶來問題。不論以上哪種情況，在審批環節中的責任機制都不是非常明晰，造成了審批與負責的主體不一致的情形，這一點是亟待解決的。

（三）監督環節過多，工作中難免力不從心。政府采購的全過程包括制定采購方式、整理采購文件、發布采購信息、選擇評審方法、管理評標現場、項目驗收結算、后期交付貨款等。由于采購過程中監管職責十分廣泛，這對采購中監管的專業性提出了更高的要求；同時，由于采購類別和方式日新月異，對監管者熟悉掌握新興事物的能力也提出了挑戰。

四、關于政府采購的幾個建議

針對目前政府采購工作存在的一系列問題，本文建議通過增強政府采購的計劃性、采用電子采購模式、培養高素質人才、健全監管體系幾個措施，進一步提高工作效率。

（一）增強我國政府采購的預算機制，做到計劃先行。一方面，加強采購計劃的科學性、合理性、準確性，做到預算精細化管理。年初進行采購預算的編制時，需定向編制采購的具體內容，包括物品、規格、數量、性能、價格等，做到采購時有據可循；在執行采購過程中，應提高預算意識，在采購中嚴格遵守預算標準，且限制每年采購計劃調整、變更的次數和時間點；年末對比預算與執行結果，進行采購效率分析，有助于提高采購工作對預算的重視程度。另一方面，通過細化預算體制，推進采購廣度和深度。目前，我國政府采購的范圍較窄，主要局限在狹義定義中的購買項目。而國際管理中，還包含公共部門項目，例如，市政工程、鐵路、電力、通訊、飛機場、港口、停車場等公共基礎設施項目。因此，在政府采購預算中，要綜合考慮多種因素，從預算上做到廣度、深度兩方面的發展計劃，充分發揮政府采購的重要作用。

（二）運用電子采購，加強透明度管理。電子采購的主要特點是，充分利用電子信息技術，通過系統整合采購內容，達到資源透明和共享。主要分為執行層次和監管層次兩方面，執行層次包含計劃、委托、招標、談判、詢價、投標、評審、訂購、合同、驗收等模塊；監管層次包含政策、信息、審批、支付、投訴、審計、監察等模塊。通過設立電子管理交易平臺，進行自動操作和管理保證了采購透明性，為規范化管理提供了渠道，全面使用電子采購模式將逐漸成為未來的發展方向。

（三）培育高水平人才，建立評審專家后督、約束機制。一是加強采購人員專業培訓。在日新月異的市場經濟中，政府采購工作也面臨著更大的挑戰，采購人員需要具備經濟、法律、產品等專業知識，因此，提升采購人員的整體素質是解決問題的重要手段，例如，建立政府采購長效培訓機制，對各參與采購主體開展連續性的培訓，建立采購上崗制和考核機制。二是擴充采購專家人數，規范專家評審原則。在評審前，完善評審專家的評定標準，從數量上進一步的充實和擴大，積極提升地方評審專家庫資源，集中力量形成全國聯網、相互連通共享的專家庫。在評審中，關鍵是政府采購專家評審準則的修訂，現在很多的評分方式是自由打分，而應該通過確定標準，進行各項目的對應打分。在評審后，通過對專家評審過程進行考核評議，完善專家的退出機制，加強約束機制的建立。

（四）充分完善采購監管的嚴密性，分清職責。目前各級財政部門統管采購操作和采購管理，而采購監督環節的繁多會影響監管工作的實施，因此，財政部門應該設立專門機構負責單純的監督管理，真正的實現“采、管分離”。由采購單位專職進行項目的采購和使用，執行進程中的各項規章制度。由監督單位專職進行采購政策的制定和修改、定期檢查、集中處罰等工作，獨立性使得監督工作的管理性更強。在分工明確、職責清晰的情況下，監管單位可以匯集人力、財力、物力專門進行管理工作，進一步增強了監管力度。

綜上所述，我國政府采購工作仍然比較艱巨，采購進程中的預算、采購、審批、監管等多個環節還存在一定的問題，預算機制、電子采購模式、人員專業素質、監管體系等有進一步改善的空間。

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