論我國農村土地制度創新

□文/尚小成

（中共新鄉市委黨校 河南·新鄉）

農村土地制度是農村經濟制度的基礎和核心。這一制度安排的成功與否，不僅關系到農村土地能否得到充分合理利用，關系到農村經濟的全面發展，而且對整個社會經濟的發展都具有舉足輕重的作用。農村土地制度的創新主要是農村土地產權制度的變革，改革前，我國農村土地的基本制度安排是土地“集體所有，集中經營”；改革后，變革為土地“集體所有，農戶承包經營”，單是這一變革，就帶來了農村經濟的巨大變化。然而，隨著改革的深入，這種新的土地制度安排開始出現問題，最主要的矛盾就是農戶分散經營與社會化大生產之間的矛盾。于是，新一輪的農村土地制度創新就產生了，在實踐中主要形成了以下幾種模式：

一、“兩田制”模式

“兩田制”是在堅持土地集體所有和家庭承包經營的前提下，將集體的土地劃分為口糧田和責任田（有些地方叫商品田或經濟田）兩部分。口糧田按人平均承包，體現社會福利原則；責任田有的按人承包，有的按勞承包，有的實行招標承包。兩田制是在家庭承包經營的基礎上，對土地承包方式的適當調整。為了使這種承包方式在較長的時期內發揮作用，各地都對兩田制的承包期做了適當的規定，一般為10～15年。在承包期內，人口發生變動，一般都采取“兩田互補、動賬不動地”的辦法進行調節。這種調節辦法是在農戶承包農田總面積不變的前提下，農戶增加人口，增加其口糧田，減少等量的責任田；農戶減少人口，減少口糧田，增加責任田。兩田制這種承包方式，使人地矛盾能夠得到適當的緩解。兩田制特別是對責任田的招標承包方式，是在農村商品經濟不斷發展過程中出現的一種承包形式。這種承包形式將競爭機制引入到承包中來，有利于土地的相對集中和采用現代化生產手段，對于加快農業商品化、專業化和現代化進程有著重要意義。“兩田制”的早期制度績效大于其制度缺陷，但農業部課題組（1995）數據表明：“兩田制”不一定具有普遍的和長期的適用性，在土地稀缺的地區，“兩田制”的制度安排意義不大。

二、土地股份合作制模式

土地股份合作制屬于集體經濟組織內部的一種產權制度安排，即在按人口落實社員土地承包經營權的基礎上，按照依法、自愿、有償的原則，采取土地股份合作制的形式進行農戶土地承包使用權的流轉。農戶土地承包權轉化為股權，農戶土地使用權流轉給土地股份合作制經濟組織經營。土地經營收入在扣除必要的集體積累以后，按照社員土地股份進行分配。農村土地股份合作制的基本做法主要有土地折股、合理設置股權、進行產權界定、明確分配方式、確定組織管理機構。就其內在機制而言，農村土地股份合作制是集農民、集體、企業、國家等多元主體利益于一體的一種均衡機制，主要是由于土地增值收益所誘致的一種過渡性的制度安排，有效實現了集體目標和土地使用效率目標的統一。農村土地股份合作制與一般股份合作制相比較，具有特殊性，主要表現在股權構成要素的差異。農地股份合作制主要以土地承包權為股權，但因土地承包權缺乏處置權利，是一項不完全產權，而一般的股份合作制要求股權要素具有完全產權權能，否則股份合作制在經營收益分配和風險機制上對股權的處置難以確定，即土地股份合作制不能體現出“風險共擔、利益共享”的經營機制。因此，農地股份合作制以土地承包經營權入股，從股份合作制的成立條件看，其并不具有股份合作制條件，但基于我國農地制度的特殊性和農村經濟發展需要，只要不違反《農村土地承包法》，就能實現土地經營機制創新。從這一角度看，農村土地股份合作制不是我國農地制度的長久安排，只不過是為突破當前農村經濟發展制度約束瓶頸的一種手段。盡管如此，土地股份合作制度仍然體現出了強大的活力，是當前推動農村土地制度創新的有效手段。農村土地股份合作制的典型例子很多，比較有代表性的當屬南海、溫嶺、蘇州、遼中、北京等。

三、“四荒”使用權拍賣模式

農村四荒地是指屬于農村集體經濟組織所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘。其流轉方式包括招標、拍賣和公開協商。“四荒”使用權拍賣一般發生于西部落后地區，它打破了行政區域界限和所有制界限，而且承包期限長。但有學者意識到，應注意社區成員的平等權利，防止“四荒”使用權被賤賣現象。

四、“股田制”模式

“股田制”是我國在農業經濟改革和發展過程中，由“股份制”引申過來的一種形象叫法。所謂“股田制”，也叫做農村土地股份制，是指在明確農村土地集體所有權、穩定農戶家庭承包權、放活土地使用權的基礎上，以土地承包合同為依據，以土地收益為基數，以土地承包經營權入股，在農業生產經營中組建股份公司的一種土地經營制度。可見，“股田制”是在堅持農民自愿的前提下，讓農民對土地的經營權作價入股，建立股份公司、專業合作社等從事農業生產，實現農業規模化經營。在土地入股過程中，農民憑借土地承包權可擁有“公司”股份，按股分紅。“公司”則作為財產的法人主體，將土地既可作為一種價值化的資產直接投入生產經營中實現增值，又可作為一種資本投入實現土地資本經營的企業化、集約化、市場化，從而較好地解決我國目前土地分散經營存在的問題，更有效地合理配置資源，提高農業經濟效益，真正使國家、集體、農民三者都找到合理定位和合法的利益保障。廣東南海市1992年就開始了土地股份制改革試驗，這是我國最早產生的“股田制”，之后，不少地方都進行了“股田制”改革試驗，既有成功的經驗，也存在著一些問題。2001年北京大學的厲以寧教授提出了在中國廣大農村試行“股田制”的設想，引起了我國理論界圍繞“股田制”展開的一場熱烈的討論和爭論。隨著改革的深入，“股田制”理論日益完善，在農村進行“股田制”改革的條件更加成熟。

以上介紹了我國農村土地制度改革中的四種創新模式，并作了簡單分析，應該說，每一種模式都有其優缺點，適應范圍各有不同，不存在最優模式。所以，在改革和創新過程中，我們要根據各地情況，選擇適合本地的模式，當然，也可以在上述四種模式之外進行創新，前提是能夠帶來經濟效益的提高。■