河北省農(nóng)村水利設(shè)施投融資體制研究

□文/劉軼卿 馬立景 劉義臣

（1.石家莊信息工程職業(yè)學(xué)院；2.石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院華信學(xué)院 河北·石家莊）

當(dāng)前，河北省農(nóng)村水利設(shè)施維護(hù)投入不夠、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問(wèn)題仍比較突出。要解決這些問(wèn)題，當(dāng)務(wù)之急是要健全和完善農(nóng)田水利建設(shè)投融資體制。

一、河北省農(nóng)田水利投融資體制現(xiàn)狀

“十一五”期間，河北省組建河北水務(wù)集團(tuán)，搭建水利部門(mén)管理運(yùn)營(yíng)的融資平臺(tái)。按資金性質(zhì)積極整合涉農(nóng)部門(mén)相關(guān)資金，集中財(cái)力，重點(diǎn)支持農(nóng)田水利基本建設(shè)。充分吸引社會(huì)資本參與農(nóng)田水利基本建設(shè)，為民營(yíng)資本進(jìn)入農(nóng)田水利基本建設(shè)市場(chǎng)創(chuàng)造了公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。堅(jiān)持農(nóng)民自愿、注重實(shí)效、民主決策的原則，按照“一事一議”的方式，引導(dǎo)農(nóng)民群眾興修農(nóng)田水利工程。各金融部門(mén)對(duì)符合信貸政策的農(nóng)田水利工程實(shí)行信貸扶持政策，適度放寬了貸款條件，擴(kuò)大面向農(nóng)戶和投資者的小額信貸，基本上建立了符合我省省情的農(nóng)田水利投融資體制。但是，問(wèn)題仍不容忽視:投融資管理主體定位不準(zhǔn)確，造成政府、事業(yè)、企業(yè)、合伙組織、農(nóng)民個(gè)體責(zé)權(quán)不清，影響投資積極性和投資規(guī)模；農(nóng)田水利規(guī)劃、投資、建設(shè)、運(yùn)行由政府多部門(mén)共同參與實(shí)施管理，投資力量分散；農(nóng)田水利投融資的規(guī)范化、法制化進(jìn)程緩慢，使投融資體制缺乏法律保障；各地農(nóng)田水利投融資規(guī)模、政府財(cái)政投入水平差距較大，農(nóng)田水利建設(shè)投入存在隨意性和不穩(wěn)定性，還未形成完善的水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。

二、河北省農(nóng)田水利投融資體制成因

（一）農(nóng)民對(duì)農(nóng)田水利的基礎(chǔ)性、公益性認(rèn)識(shí)不足，投資觀念不能及時(shí)轉(zhuǎn)變，籌資投勞積極性顯著降低。農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消“兩工”后，人們認(rèn)為農(nóng)村水利基本建設(shè)不搞了，因而沒(méi)有及時(shí)依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立新的投入體系。同時(shí)，改革開(kāi)放后，大量農(nóng)民進(jìn)城市從事第二、三產(chǎn)業(yè)，對(duì)農(nóng)業(yè)的依賴性顯著降低，而且農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)田水利產(chǎn)投比小，這就降低了他們對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)投入的熱情和力度。

（二）“一事一議”制度帶來(lái)高額交易成本。農(nóng)民的自發(fā)分散性和村集體約束力的弱化，需要付出巨大的成本才能開(kāi)會(huì)成功；農(nóng)民對(duì)公共品需求不同，統(tǒng)一意見(jiàn)難、達(dá)成協(xié)議難、籌款難；農(nóng)村中大量高素質(zhì)的勞動(dòng)力外出打工，參會(huì)多數(shù)是婦女、老人，文化層次低，很難表達(dá)自己的真實(shí)意愿。村委會(huì)提交審議的籌資籌勞方案往往難以通過(guò)，即使通過(guò)了一些村民也不主動(dòng)交款，沒(méi)有約束機(jī)制，導(dǎo)致籌款的交易費(fèi)用上升；基層干部往往采取簡(jiǎn)單的工作方式，有的采取按“假指印”、“假簽字”等方式進(jìn)行，甚至“多事一議”等不規(guī)范行為，對(duì)以上行為進(jìn)行監(jiān)督十分困難。

（三）投資風(fēng)險(xiǎn)大，民間資金缺乏投資激勵(lì)。農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)具有投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、資金回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，并且農(nóng)業(yè)比較收益低，投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施很難獲得預(yù)期收益。對(duì)于私人企業(yè)或民間資本來(lái)說(shuō)，農(nóng)村市場(chǎng)環(huán)境遠(yuǎn)不如城市，融資渠道狹窄，相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)落后，在農(nóng)村進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入成本高、效益低，對(duì)于逐利的企業(yè)來(lái)說(shuō)，放棄農(nóng)村市場(chǎng)，把資金投在城市是一種理性的企業(yè)行為。

（四）地方政府片面追求部門(mén)利益。當(dāng)前各級(jí)政府官員主要是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，不愿提供花費(fèi)資金多而短期顯性效益不明顯的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，導(dǎo)致像農(nóng)田水利等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提供格局扭曲、甚至主體缺位。

三、河北省農(nóng)田水利投融資體制應(yīng)對(duì)策略

（一）重宣傳。分村召開(kāi)“三會(huì)”:村組干部會(huì)議、全體黨員會(huì)議、村民代表會(huì)議；組織開(kāi)展“三訪”:對(duì)在家農(nóng)戶普遍訪，對(duì)老干部、種養(yǎng)大戶、困難戶重點(diǎn)訪，對(duì)外出務(wù)工農(nóng)戶書(shū)信訪；突出進(jìn)行“三講”:宣講活動(dòng)目的、意義，宣講文件精神，宣講各級(jí)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策。同時(shí)，通過(guò)懸掛橫幅、張貼標(biāo)語(yǔ)、新聞宣傳、開(kāi)辟網(wǎng)站專欄等方式，從而營(yíng)造良好氛圍。

（二）樹(shù)法制。水利建設(shè)和管理中的許多方面僅靠政策規(guī)定并不具有強(qiáng)制約束力。國(guó)家應(yīng)出臺(tái)一部專門(mén)針對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的法律，明確界定農(nóng)田水利建設(shè)的性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)主體、投入主體、管理主體，確保農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施在各級(jí)政府財(cái)政支出中的比重，或者確保某些水利基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政支出占GDP的比重，確保農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金有穩(wěn)定的來(lái)源。同時(shí)，必須建立和完善農(nóng)田水利建設(shè)資金的管理制度，確保資金投入的經(jīng)濟(jì)效益。

（三）立規(guī)劃。結(jié)合第一次全國(guó)水利普查，科學(xué)確定水利長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)需求、農(nóng)業(yè)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工程規(guī)劃布局等重大事項(xiàng)，形成各級(jí)政府規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，總體規(guī)劃和部門(mén)規(guī)劃相互呼應(yīng)，綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃相互銜接，中長(zhǎng)期規(guī)劃和短期規(guī)劃相互結(jié)合的省級(jí)農(nóng)田水利規(guī)劃體系，為健全和完善職責(zé)明確、分工合理、權(quán)責(zé)清晰、規(guī)范高效的農(nóng)田水利投融資組織管理體系奠定基礎(chǔ)。

（四）創(chuàng)體制。根據(jù)農(nóng)田水利的不同性質(zhì)，建立以中央、省兩級(jí)政府為主導(dǎo)，縣鄉(xiāng)財(cái)政適當(dāng)配套，由中央、省、縣鄉(xiāng)、農(nóng)民四位一體的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施供給體制。大型水利工程應(yīng)由中央政府提供，在目前縣鄉(xiāng)財(cái)政比較困難的情況下，基本農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)應(yīng)通過(guò)省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決，即主要由省級(jí)政府“出錢”，縣級(jí)政府“辦事”的方式來(lái)解決；小型的農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，農(nóng)民直接受益，并且投資不大，可以采取農(nóng)民投入為主，政府適當(dāng)補(bǔ)貼的方式來(lái)投資建設(shè)。

（五）拓渠道

1、財(cái)政渠道。農(nóng)田水利項(xiàng)目公益性強(qiáng)，政府財(cái)政資金是投入的主要來(lái)源。

①充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。2008年至2010年共爭(zhēng)取省以上水利專項(xiàng)資金13.2億元，其中2008年3.6億元，2009年4.6億元，2010年5億元。據(jù)此測(cè)算，2010年省級(jí)財(cái)政對(duì)水利投入共10億多元，今后10年年均公共財(cái)政對(duì)水利的投入高一倍，累計(jì)投入將達(dá)200多億元。

②土地收益10%要確保專款專用。一方面要盡快出臺(tái)辦法，解決土地收益10%怎么提取的問(wèn)題；同時(shí)，要建立省級(jí)跨區(qū)域統(tǒng)籌機(jī)制，我省地區(qū)差別較大，存在土地出讓收入與農(nóng)田水利建設(shè)投資不匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾，重點(diǎn)投向糧食主產(chǎn)區(qū)、貧困地區(qū)和農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)重的地區(qū)。

③地方水利建設(shè)基金。水利建設(shè)基金是用于水利建設(shè)的專項(xiàng)資金，納入政府性基金預(yù)算管理。目前，省財(cái)政廳、發(fā)改委和水利廳三部門(mén)正在起草實(shí)施細(xì)則。

④各市縣依法收取的水資源費(fèi)、河道工程修建維護(hù)管理。

⑤其他用于水利項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)政性資金。省水利主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究制定建設(shè)項(xiàng)目占用水利設(shè)施和水域的補(bǔ)償政策，合理收取補(bǔ)償資金用于水利建設(shè)。

2、市場(chǎng)渠道

①金融機(jī)構(gòu)貸款。一是解決省財(cái)政貼息的范圍、規(guī)模、期限和貼息率問(wèn)題；二是發(fā)揮河北水務(wù)集團(tuán)投融資平臺(tái)作用，提高融資能力，保證南水北調(diào)配套工程和引黃工程建設(shè)資金。河北水務(wù)集團(tuán)積極開(kāi)展南水北調(diào)配套工程投融資工作，各大金融機(jī)構(gòu)對(duì)集團(tuán)融資給予了大力支持。

②政府投融資平臺(tái)直接或間接融資。河北省國(guó)富農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司和河北水務(wù)集團(tuán)為主要省級(jí)水利項(xiàng)目建設(shè)投融資機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)省政府確定的省重點(diǎn)水利項(xiàng)目建設(shè)融資事宜。省政府采取資本金注入、國(guó)有資產(chǎn)劃撥、國(guó)有土地注資等方式，支持水利項(xiàng)目建設(shè)投融資機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)大資本規(guī)模，增加現(xiàn)金流，提高資信等級(jí)，提升融資能力。市、縣政府要加強(qiáng)投融資平臺(tái)建設(shè)，加大資本金注入力度，整合水利資產(chǎn)、資源、資本、資金，提高投融資能力。

③支持符合條件的水利企業(yè)通過(guò)上市和發(fā)行債券進(jìn)行直接融資。支持符合法定條件的水利企業(yè)首次公開(kāi)發(fā)行股票并上市，支持符合法定條件的已上市水利企業(yè)通過(guò)公開(kāi)增發(fā)、定向增發(fā)、發(fā)行上市公司債等方式再融資，鼓勵(lì)已上市水利企業(yè)通過(guò)并購(gòu)重組、定向增發(fā)等方式實(shí)現(xiàn)整體上市。支持符合條件的水利企業(yè)發(fā)行企業(yè)（公司）債券，擴(kuò)大直接融資規(guī)模和比重。加強(qiáng)債券市場(chǎng)產(chǎn)品創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，鼓勵(lì)符合條件的水利企業(yè)在銀行間債券市場(chǎng)運(yùn)用短期融資券、中期票據(jù)、中小企業(yè)集合票據(jù)和定向工具等多種債務(wù)融資工具融資；建立和完善中小水利企業(yè)直接債務(wù)融資擔(dān)保機(jī)制，協(xié)調(diào)落實(shí)中小水利企業(yè)進(jìn)行債務(wù)融資的風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，積極鼓勵(lì)符合條件的中小水利企業(yè)通過(guò)區(qū)域集優(yōu)的方式發(fā)行中小企業(yè)集合票據(jù)。

④積極發(fā)展多種融資產(chǎn)品，拓寬水利項(xiàng)目融資渠道。支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)銀團(tuán)貸款分散大型水利項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合融資租賃公司增強(qiáng)對(duì)水利建設(shè)的支持力度，發(fā)展大型水利基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備和中小農(nóng)田水利灌溉系統(tǒng)融資租賃服務(wù)。允許理財(cái)資金在依法合規(guī)的前提下投資有現(xiàn)金流、有收益的水利項(xiàng)目。積極穩(wěn)妥探索水利建設(shè)貸款等涉農(nóng)貸款資產(chǎn)證券化試點(diǎn)。

⑤用好稅收政策。做好有利于農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的稅制安排，充分利用稅收優(yōu)惠，合理引導(dǎo)民間資金投向農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；制定有利于農(nóng)村水利工程基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施多元化項(xiàng)目融資的稅收政策；進(jìn)一步健全農(nóng)田水利科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的稅收激勵(lì)機(jī)制；加大對(duì)國(guó)家農(nóng)田水利示范園區(qū)的稅收政策支持力度；徹底糾正對(duì)農(nóng)村水電站地下發(fā)電工程征收房產(chǎn)稅的不良做法；采取更富于刺激性的稅收優(yōu)惠措施鼓勵(lì)和扶持農(nóng)村水利專業(yè)合作組織的發(fā)展；對(duì)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施觀光旅游服務(wù)業(yè)實(shí)施最優(yōu)的稅收服務(wù)和優(yōu)惠照顧；為動(dòng)員農(nóng)村水利企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)提供良好的稅收激勵(lì)；全面加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)水利工程水費(fèi)的稅收征管，嚴(yán)防“跑、冒、漏、滴”。

⑥發(fā)行彩票。

3、社會(huì)投資。政府要制定優(yōu)惠政策，引導(dǎo)投資集團(tuán)、大型企業(yè)、外資、民間資本等投資水利項(xiàng)目建設(shè)。要打破部門(mén)分割和地區(qū)封鎖，開(kāi)放投資領(lǐng)域，擴(kuò)大社會(huì)投資，鼓勵(lì)社會(huì)資本以獨(dú)資、合資、參股等形式，購(gòu)買、兼并、租賃等多種方式，參與水利項(xiàng)目的建設(shè)和管理。

（六）強(qiáng)監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)不同類型水利投資建設(shè)項(xiàng)目的管理，及時(shí)編制各級(jí)水利重點(diǎn)工程綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，定期公布水利建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目范圍，為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大支持力度創(chuàng)造條件。對(duì)納入國(guó)家和省級(jí)綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的重點(diǎn)水利項(xiàng)目，要明確擬建項(xiàng)目的目標(biāo)、任務(wù)、進(jìn)度、責(zé)任主體，細(xì)化資金管理辦法；對(duì)國(guó)家補(bǔ)助的農(nóng)田水利項(xiàng)目，各地要立足當(dāng)?shù)貙?shí)際探索各類農(nóng)田水利建設(shè)管理體制機(jī)制；對(duì)引入民間投資的小型農(nóng)田水利項(xiàng)目，按照“建用兩利”的原則，明晰農(nóng)田水利工程所有權(quán)，落實(shí)建設(shè)和管理責(zé)任；對(duì)吸引民間資本進(jìn)入的經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目，要發(fā)揮各級(jí)水利主管部門(mén)的行政監(jiān)督和市場(chǎng)監(jiān)管職能，落實(shí)水利項(xiàng)目法人責(zé)任制，嚴(yán)把水利項(xiàng)目立項(xiàng)審批、公開(kāi)招標(biāo)和工程建設(shè)質(zhì)量，培育公平競(jìng)爭(zhēng)的設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等建設(shè)市場(chǎng)。同時(shí)，完善水利項(xiàng)目信貸資金監(jiān)督管理制度，盡快制定和完善水利項(xiàng)目信貸資金管理制度。對(duì)重點(diǎn)水利項(xiàng)目，要在媒體發(fā)布招標(biāo)公告，嚴(yán)格實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)、全程審計(jì)，充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)評(píng)審、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督的綜合作用，保證?？顚Ｓ?。

[1]馬衍偉.推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的稅收政策.經(jīng)濟(jì)研究參考，2008.

[2]李萬(wàn)超.農(nóng)田水利建設(shè)籌資的“四不”現(xiàn)實(shí)和“四力”策略.金融博覽，2011.

[3]光明網(wǎng).期待“給力”農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè).2011.