社會審計行業政府監管模式創新

□文/魏露盈

（河南財政稅務高等?？茖W校 河南·鄭州）

我國的經濟已經發展到了一個新的階段，市場經濟體制也已基本建立。經濟越發展，社會審計行業就越重要。目前我國的社會審計行業普遍的特點是:規模小、人員素質低、經驗不豐富、市場規模狹小、獨立性差、市場分割嚴重、鑒證報告質量低劣、內部治理混亂、執業標準和法律規章不健全。因此，需要在管理體制、管理方法和發展模式上有所突破，來加快社會審計行業的發展。

一、社會審計行業政府監管現狀分析

（一）政府監管的目標錯位?！蹲詴嫀煼ā芬幎▏鴦赵贺斦块T和省、自治區、直轄市人民政府的財政部門依法對注冊會計師協會進行監督和指導，實際上財政部卻成了注冊會計師協會的主管部門，注冊會計師協會成了財政部的一個下屬事業單位。在轉軌經濟中，政府一方面是企業的所有者；另一方面是社會的管理者，這就會存在深刻的角色沖突，政府就可能利用它作為社會管理者的壟斷性權力來謀取它作為所有者的利益。

（二）政府監管下行業服務的惡性循環。由于社會審計行業大多數服務都是在政府監管的推動下產生的，市場有效需求不足，那么注冊會計師或會計師事務所就會千方百計地去迎合政府的監管需求，而不是真正的提高社會審計行業的執業質量來滿足廣大投資者的信息要求。注冊會計師或會計師事務所只要符合了政府監管的需求或取得了政府部門頒發的各種執業資格，獲得政府部門的認可，就能分的相應的市場份額，而且搞單一的政府比對付成千上萬的投資者要容易得多，這樣必然導致社會審計行業執業質量的低下，造假之風盛行，各種執業質量的注冊會計師和會計師事務所參差不齊，魚目混珠。這又進一步加劇了政府部門加強社會審計行業監管的決心，引起社會審計行業監管的惡性循環。

（三）政府多頭監管的體制混亂。財政部、證監會、中國注冊會計師協會等部門都有對社會審計行業的監管權，但社會審計行業的執業質量仍沒有很好地解決。雖然政府在我國社會審計行業的迅速發展過程中發揮了重要作用，而政府監管模式的效率缺陷愈來愈明顯:首先是注重對會計師事務所的處罰，輕視對注冊會計師的處罰，結果是會計師事務所被撤銷，注冊會計師易所執業，老問題照樣出現。其次是重視行政處罰，輕視刑事處罰。許多注冊會計師和會計師事務所并沒有意識到違反《注冊會計師法》的嚴重后果以及法律處罰的嚴肅性。再次是重視行政處罰措施，輕視制度建設防范措施，即對注冊會計師違法執業事后一罰了之，輕視事前的主動防范。第四是注重本部門信息來源，輕視其他部門信息來源。盡管目前對社會審計行業監管的機構很多，但是各部門之間很少進行信息的溝通和交流，導致每個監管機構的信息來源極為有限，結果是很多應該查處的問題沒有被查出來。最后是部門之間協調成本高，各監管機構的監管權限不一樣，在監管過程中，往往需要多個部門進行溝通，導致部門之間協調成本高昂。

（四）政府監管下行業協會的角色沖突?！蹲詴嫀煼ā反_立了我國社會審計行業政府監督下的注冊會計師協會受托代管的監管模式，注冊會計師協會受托進行社會審計行業的行政管理工作。然而，這一受托代管的監管方式擺脫不了注冊會計師協會集行政管理和行業自律于一身的角色沖突。一方面注冊會計師協會是由全體注冊會計師組成的社會團體，注冊會計師協會應該代表行業整體的利益，為廣大注冊會計師服務，遵循行業的整體意志；另一方面注冊會計師協會受財政部門的委托進行行業的行政管理工作，又要遵循政府部門的意志，為維護國家利益服務。

注冊會計師協會的角色錯位，影響了協會的獨立性和在行業自律中的地位。由于協會隸屬于財政部門，就使其喪失了與政府部門平等對話的獨立身份，也不利于與有關方面溝通和協調行業發展中出現的重大問題。

二、社會審計行業政府監管創新模式研究

（一）從建立健全行業監管的法律機制方面去創新。要建立完善的社會審計行業監管模式，必須有法律的支持，否則任何監管措施將流于形式，不能真正起到監督管理的職能。

首先，應當及時總結我國社會審計行業監管的經驗教訓，大膽吸收借鑒國外社會審計行業監管的實踐，并參照國際規范，重點明確政府各部門的監督權限及協調機制，注冊會計師協會的性質、職能、自我監管范圍，市場準入條件及限制、市場競爭，注冊會計師及會計師事務所的賠償責任等。并賦予注冊會計師協會對會員管理方面的高度權力，如規定會員的注冊條件、不予注冊的情形、暫停注冊會計師執行部分或全部業務、吊銷注冊會計師證書（撤銷注冊）的情形等均必須授予注冊會計師協會，法律只需做出原則性規定即可；再如應將注冊復議管轄權賦予注冊會計師協會理事會。從目前對注冊會計師和會計師事務所的行政處罰種類來說，財政部門只需保留對會計事務所給予吊銷有關執業許可證和撤銷事務所兩項即可。

其次，當前必須建立健全民事賠償機制，使受侵害的中小投資者可向違法的會計師事務所及其相關責任人員提出損害賠償的訴訟，使造假的注冊會計師為其行為付出高昂的經濟代價，使受欺詐的投資者得到財產上的補償。由于目前我國缺乏民事賠償制度，現在很多注冊會計師對于警告、暫停執業甚至吊銷資格之類的處罰都持一種無所謂的態度，但就怕民事賠償和罰款。在警告無效的情況下，罰是一種最有效的辦法。而罰款也是行政處罰中最有效、最直接的手段。但是這種手段在全國各地都應用得很少，這也是目前社會審計行業較亂的原因之一。

（二）從建立健全行業監管的協調機制方面去創新。注冊會計師作為代理人接受投資者的委托，應當切實保護投資者，使其利益免遭上市公司“圈錢”的侵蝕。所以，行業監管機構應該挑起這個重擔，將保護社會公眾的利益放在首位。社會審計行業作為受所有者委托鑒證、審核經營者——上市公司的業績，整個行業的監管目標應該是:切實保護委托人即社會公眾的利益。

政府在對社會審計行業進行監管的問題上，可以說不具有信息優勢、專業優勢和靈活應對的能力，加上政府的運作效率一般都低于民間機構，對社會審計行業的監管僅是靠經常性的“清理整改搞運動”的方式來直接干預，置行業自律于不顧，監管效果必將是事倍功半，根本達不到監管的目的。在市場經濟環境中，政府部門是裁判員不是運動員，主要任務是建立游戲規則，而不應再扮演運動員的角色來充當行業監管的主體。因此，在對社會審計行業的監管中，為了提高監管效率，防止政府監管失靈和不當監管行為的發生，必須對政府監管權力加以有效制衡，明確政府部門的執法權限，清楚劃分政府部門可為與不可為的行為界限。這是建立社會審計行業公正市場秩序的根本。

三、我國審計委托路徑重構

通過分析我國審計行業的監管現狀，綜合發揮其優勢，回避其劣勢，我們推導出適合我國國情的審計鑒證交易所模式:由審計鑒證交易所介入公司的會計報表審計業務，從公司收取審計費用，然后委托注冊會計師對公司的會計報表進行審計，是一種通過改變現行的審計委托模式，使審計人員和被審計單位保持真正獨立的新思路。這種新的審計委托模式解決了審計委托人和被審計人是同一個主體的矛盾，解決了由于審計費用支付方式的不合理而影響注冊會計師審計獨立性的問題。

（一）審計鑒證交易所模式構建的目標。社會審計應建立科學的審計鑒證交易所模式，其目標是通過設立專門的政府委托機構——審計鑒證交易所對公司的審計進行委托、監督和統一管理。所謂審計鑒證交易所制度，就是由政府出面成立一個專門的審計委托機構——審計鑒證交易所，所有社會審計需求必須通過該交易所用招投標的方式選擇會計師事務所來進行，從而用政府的強制力量從根本上切斷公司與會計師事務所的直接聯系，防止公司與會計師事務所的合謀作弊，保證審計報告的公允性。

在這種全新的審計委托模式下，審計委托人不再是被審計單位本身，注冊會計師和被審計單位之間沒有直接的經濟利益關系，注冊會計師被上市公司管理層收買的機會變小了，但是不能完全排除這種可能性，在經濟利益的驅動下可能會有人鋌而走險，做出違法的行為。在這種新的審計委托模式下，審計鑒證交易所通過公開的招投標聘請會計師事務所，建立一種公開的、公平的、自由競爭的市場機制，會計師事務所不會冒這么大的風險和被審計單位勾結。因為，一旦出現問題，在以后的招投標中，審計鑒證交易所可以將它排除在外，他將失去在市場上競爭的機會。這種機會成本太大，會計師事務所一般不會冒這么大的風險和被審計單位勾結舞弊。

（二）審計鑒證交易所的組成與職能設計。審計鑒證交易所具有以下兩個特點:一是非營利性。公共產品具有非排他性和非競爭性的特點，為公共產品服務的機構必須不以營利為目的，所以應是非營利性組織；二是政府干預性。適當的政府干預有利于增強其權威性，可形成高效的制衡關系網。

這一制度的兩個關鍵點是委托方式與收費方式的問題。對于委托方式問題，目前最佳的就是招投標制度。招投標制為實現審計市場的公平競爭提供了平臺，推動了注冊會計師行業的優勝劣汰，可以為審計委托人以較低的價格選擇信譽較好、質量較高的會計師事務所提供便利。對于收費問題，應由審計鑒證交易所按一定規則確定上市公司審計服務所需費用，向上市公司收取，再視會計師事務所完成審計業務的情況進行支付。委托機構的審計經費可以采用個量融資的方法，利用政府的強制力直接向上市公司籌集資金，然后由委托機構選擇注冊會計師并支付報酬，從而保證注冊會計師的自身利益與委托人利益相一致。實際上，這并沒有增加上市公司的額外成本，只是將上市公司的付費方式由上市公司直接支付改為由獨立的審計交易鑒證所進行支付，從而徹底擺脫上市公司對注冊會計師的經濟控制，保持注冊會計師的經濟獨立性，避免惡性競爭和購買審計報告。

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