關于大連市生態補償機制的思考*

■孫非亞

自2007年以來，遼寧省就開始了生態補償機制試點工作，分別在重要生態功能區、流域水環境保護和礦產資源開發等多個領域開展生態補償試點。2007年遼寧省出臺了對東部生態重點區域實施財政補償的政策，并從2008年開始，每年從省級財政拿出1.5億元，對東部承擔水源涵養林建設與管護和水環境保護的16個重點縣 （市）實行生態補償。在東部地區水源涵養林建設重點區域內，將岫巖縣、新賓縣、清原縣等16個有林地面積100萬畝以上、天然林面積50萬畝以上和大型水庫所在地的縣列入補償范圍。2008年，遼寧省頒布了 《跨行政區域河流出市斷面水質目標考核暫行辦法》，規定各市政府對轄區環境質量負有法定職責，根據國家、省水污染防治規劃目標和省、市政府環境保護責任書目標要求，各省轄市行政區域內主要河流的出市斷面水質未達到考核目標值的，應繳納超標補償資金。扣繳的補償資金作為遼寧省流域水污染生態補償專項資金，補償給下游城市，專項用于重點流域水污染綜合整治、生態修復和污染減排工程。遼寧全省14個省轄市設12個干流出市斷面和15個支流出市斷面，共計27個考核斷面。據不完全統計僅2009年1—4月，沈陽等7市14個斷面共扣繳補償資金775萬元。實施生態補償機制三年以來，對遼寧省東部地區經濟發展和生態環境建設的促進作用已經初見成效，公益林和天然林質量逐年提高，重點公益林年凈生長率達到5.42%，生態系統開始向好的方向發展；遼河流域實施跨界斷面水質考核，增強了各級地方政府對區域內環境質量的重視程度，明確了流域內上下游污染責任。

碧流河水庫是大連市的主要飲用水源，水庫上游地區均屬貧困鄉鎮。長期以來，對于水庫上游地區金礦的取舍，一直是大連和營口兩市較為敏感的話題。2002年以來，營口方面已先后關閉了10余家土法選金企業，而上游的這6個鄉鎮涉及人口約10萬之眾。此外常年擔負著大連市民飲用水任務的碧流河、英那河、朱隈子和轉角樓四座水庫均坐落在莊河市境內，流經、貫穿12個鄉鎮，涉及69個行政村，971個自然屯和23.1萬人口。多年來，為保護好水源地，為大連市民提供潔凈、放心的飲用水，上游庫區周邊鄉鎮及廣大群眾做了大量工作，付出了巨大的努力和犧牲。雖然大連市政府已做出相應的承諾，保護上游廣大群眾的利益，但是沒有納入財政預算，形成紅頭文件。為了更好地創建大連生態文明城市，借遼寧省生態補償機制試點的契機，有必要建立一個符合大連特色的、政府調控的、市場調節的——生態補償長效機制，具體的做法是：

確定政府調控的生態補償長效機制

生態補償制度中的財政轉移支付屬于縱向財政轉移支付方式，大多是中央、省對地方的專項性的補助，即上級行政主體對下級行政主體的轉移支付。轉移支付的款項必須用于指定的項目，實行 “專款專用”。目前，我國對生態補償實行的轉移支付有稅收返還、專項撥款、財政援助、財政補貼、對綜合利用和優化環境予以獎勵等形式。這種專項的財政轉移支付有利于在較短的時間內完成較大資本額的生態項目的建設。但對于長期的生態項目來說，缺乏資金的保障。

（一）構建橫向財政轉移支付機制

在保留傳統的縱向財政轉移支付的情況下，建構橫向財政轉移支付機制。在我國現今的財政政策中，很少出現平級行政主體或者互無隸屬關系的主體之間的轉移支付。但在西方一些生態補償機制建設比較完善的國家，這是一種比較典型的轉移支付手段。德國生態補償機制的 “橫向轉移”既包括由富裕地區直接向貧困地區轉移支付，也包括州際間橫向轉移支付。橫向轉移支付基金由兩種資金組成：一是扣除了劃歸各州的銷售稅的25%后，余下的75%按各州居民人數直接分配給各州；二是財政較富裕的州按照統一標準計算撥給較貧窮州的補助金。這種橫向轉移支付建立的基礎并非簡單的 “殺富濟貧”或是實現所謂的 “社會公平”。一方面，在生態角度上存在著典型的 “蝴蝶效應”。生態鏈條存在微妙的普遍聯系，一方的生態破壞不僅會在本地造成這樣或那樣的環境災難，而且會對其他地方產生影響。另一方面，要體現的是資源使用公平觀念。

這種機制的建立可以采用以下兩種方式。一是財政的直接橫向轉移支付。首先，確定資源使用比率 (即每年度大連使用資源數量占遼寧省總消耗資源數量的比率)；然后，按照資源使用比率將其財政收入中的一部分撥給資源供給地的資源枯竭型城市進行生態補償項目的建設。如在遼寧，阜新是典型的資源輸出市，而大連、沈陽是資源引入市。可以按上面的方法，在大連、沈陽的財政收入中提取一定的比率用于阜新等市的生態補償。二是鼓勵建立市級生態共同體。財政比較富裕的市將其每年財政收入的一部分轉移支付給資源枯竭型城市作為生態補償項目的資金。我國的 “金磐模式”就是一個樣板。浙江省金華市和磐安縣通過市縣聯手，異地開發，在金華市工業園區設立一塊 “飛地”金磐扶貧開發區，這個占地約44公頃的園區于1994年批準設立，吸引了資質良好的130家企業入園，為磐安和金華市區分別解決了10000多名勞動力就業。金磐扶貧開發區設立后，異地扶貧 “造血”促使磐安迅速摘掉 “貧困縣”的帽子，走上了農業綜合開發和發展生態旅游的全面、協調、可持續發展道路。

（二）確立環境資源損害行政補償制度

環境資源損害行政補償制度是相對于財政轉移支付制度來說的一種比較微觀的生態補償機制。這是因為其針對的對象為單一個人或某一部分人。由于資源開發造成的生態環境污染和破壞，可能直接導致周邊區域居民的人身、財產權益的損害 (例如地表塌陷導致的房屋損壞)。這種損害在我國是通過民事法律中的侵權制度來保護的。但環境侵權損害當事人進行民事訴訟或要求某一主體進行賠償的前提是知道 “誰侵犯了自己的權利”及侵權主體現存性。由于各種各樣的原因，某些環境資源損害的侵權主體難以確定；或者雖然環境資源損害的侵權主體能夠確定，卻由于已經破產或關閉等情況而喪失了支付能力，致使受害人無法獲得適當賠償。為此，應當借鑒國外有關規定，建立環境資源損害行政補償制度。

環境資源損害行政補償制度屬于補償性生態補償制度，其性質不同于行政機關因合法行政導致環境損害的一般行政補償，也不同于民事損害賠償，而是介于兩者之間的保障受害人損害得以補償的替代性制度。其特點之一是政府行為的介入使其區別于一般的民事侵權制度；特點之二是具有替代性。也就是說如果環境資源侵權損害可以通過民事責任的承擔使當事人的利益得到救濟，那么這一制度就失去其適用的必要條件。

環境資源損害行政補償資金來源可以通過資源開發者、政府財政或專項基金 (如排污費等)、財政轉移支付資金等途徑來完成。當然大連各市區在建立環境損害行政補償制度的時候應當明確補償金的適用范圍，設定行政補償嚴格適用條件，制定行政補償基金所應負擔費用的比例和補償標準，以達到既保證受害人損害得到補償又防止權利濫用的目的。

確定市場調節的生態補償長效機制

政府調控手段用于生態補償可以在較短的時間內集中一定的人力、財力進行建設。但是，這種方式并非是一種 “久治”的方法，不能形成持續、高效的生態補償效果。一旦失去外援，就可能造成治理效果的不前和后退。只有伴之以市場調節機制，才能形成最優合力。

（一）建立BOT融資方式

BOT （Build—Operate—Transfer，建設—經營—轉移），是一種較新型的融資方式。筆者認為，可以采用這種方式用于生態補償項目的建設。這樣可以在一定程度上減少資金方面的壓力，運用企業的力量進行生態建設，達到社會和企業的雙贏。在典型的BOT方式中，政府部門就某個基礎設施項目與私人公司或項目公司簽訂特許協議，授權其承擔該項目的投資、融資、建設、經營和維護，并在一定期限內移交；在特許期內，項目的業主向項目的使用者收取適當的費用，特許期滿后項目業主須將該項目無償移交給政府部門。BOT融資方式為基礎設施建設開辟了財政預算外的資金來源渠道，能加速基礎設施建設。將BOT融資方式應用于各種資源生態補償制度，可以加速資金籌措，提高生態效益。

（二）發行生態彩票

近些年來，我國 “博彩”行業得到了長足的發展。 “福利彩票”、 “體育彩票”、 “足球彩票”在街頭巷尾有許多忠實的 “簇擁者”。以我國每年發行的福利彩票為例，2002年福利彩票發行額已超過170億元。據民政部披露2003年第一季度福利彩票的總額度達到35.9億元。此外，對福利資金的分割比例也作了相應的調整，福利公益金由原來的30%上升到35%。根據資料，1987—2002年以來我國發行福利資金共達888.544億元，按30%的公益金計，為我國提供社會福利資金高達270億元左右。這對于一個福利水平較低的國家來說不是一個小數目。

筆者認為，可以參照福利彩票的發行模式，可以建議由中央政府發行生態彩票并授權下達發行額度，由大連市人民政府通過發行生態彩票的方式，向社會公眾募集生態補償各種專項資金，如水資源補償資金、土地復墾資金等。這樣不僅可以解決城市生態補償資金缺乏的問題，而且也可以擴大宣傳的力度，吸引人們對城市生態命運的關注，培養人們對生態環境的保護意識。

（三）完善生態補償基金制度

生態補償基金制度是一個總括性的概念，它包括以生態建設和生態補償為目的所設立的森林生態效益補償基金、各項環境整治基金、退耕還林補償基金等各項基金制度。生態補償基金制度是以國家投入為主體、多渠道籌集生態補償資金的一項資金管理制度。作為一項專項資金管理制度，它具有以下明顯的優點：一是無論在資金來源渠道還是在資金數量上都具有穩定性和可操作性；二是實行預算內管理，可以增強基金管理部門對資金的調控能力，加強對資金使用的有效監督，保證按照規定用途使用資金，減少資金的損失和浪費，提高資金的使用效益；三是建立基金制度可以集結整個社會的力量投入生態補償，發揮資金使用的規模效益。

然而，我國的生態補償基金是由各級政府全面管理的，生態保護則是一項全民的事業，需要公眾的廣泛參與。為了更好地募集資金，可以借鑒基金會的形式，設立生態補償的開放式的公眾基金。將生態補償基金進行市場運作，可以鼓勵各種主體以基金的形式將手中的資金集中起來，由投資者投資經營環保產業。這樣一方面可以使自身的環境得以改善，另一方面可以在經濟上有所收益。政府對于這類基金的收益應給予一定的稅費減免，但對基金的投資方向應進行嚴格限定：即只能投資于政府為環保工程和生態補償籌資而發行的債券以及私人或政府建立的環保產業的運營等方面。

參考資料

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2.張躍西，孔棟寶.異地開發生態補償“金磐經驗”探討[J].浙江學刊，2005，（4）：223－225.

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5.國家發改委.遼寧省理論與實踐相結合建立生態補償機制試點[DB/OL].http：//www.mei.gov.cn/industry/utility/news.jsp?cd=286257&edittime=2009-12-02/2010-02-04．