構建多層次農村金融服務體系

□文/ 關穎哲

（遼東學院（南校區）經濟學院 遼寧·丹東）

一、發展農村金融服務體系的重要性

近幾年來，金融對農業、農村發展的制約已經成為農業、農村發展的“瓶頸”。農戶貸款難、農村中小企業貸款難、農業產業化企業貸款難的問題依然存在。農村金融供給和金融需求是不對稱的。目前，在基層以形成了以農村信用社為主體，中國農業銀行和中國農業發展銀行共同發展，其他金融機構為輔，以民間借貸為補充的農村金融體系。然而，這種體系的發展僅僅是農村金融資產總量的簡單擴張，農村金融業務形式單一，對象面窄，融資渠道不暢的矛盾由來已久。在全面建設小康社會的宏偉目標面前，這個矛盾愈顯突出。因此，根據中央金融經濟政策的精神，進一步完善農村金融服務體系，支持農村經濟發展的任務是非常迫切的。

二、我國農村金融服務體系存在的問題

（一）農村金融體制失衡，支農力度明顯不足。隨著國有商業銀行經營戰略的調整，在推行“大企業、大項目、大城市、大客戶”戰略下，實施集約化經營、扁平化管理，信貸集中、權限上收，各商業銀行紛紛將縣以下涉農經營網點大量撤并收縮，基本退出農村金融市場。而農業發展銀行受體制因素的制約，只能專營農副產品收購資金的供應和管理工作，近年來雖然調整了經營方向，擴大了部分涉農商業性信貸業務，但是其在扶持“三農”經濟發展方面的作用仍十分有限。目前，只有農村信用社是支持“三農”的主要力量，在農村金融中，90%以上的農業和農戶貸款都是農村信用社發放。但由于歷史原因，農信社的資產質量不高，歷史包袱沉重，業務拓展緩慢，改革效果滯后，影響了支農的深度和廣度，而僅憑農信社一家也難以獨支“三農”。由此可見，農村金融體系整體支農功能已呈現不斷弱化的趨勢，“三農”的信貸供求矛盾難以得到有效緩解，現有的農村金融體制的制度安排已不適應農村經濟發展的現實需要。

（二）農村金融服務手段簡單，制約了支農資金的投入。近年來，隨著農村經濟的迅速發展和市場化程度的不斷提高，農村經濟對金融服務的要求趨向多元化。而目前農村金融機構仍沿用傳統的金融服務手段，以傳統農業貸款和小額農貸為主，業務品種單一、管理理念落后、經營機制不活，不能滿足現代“三農”經濟多元化發展的需求。一是農村金融機構的信貸運作模式與農業生產周期性的矛盾突出。農村金融機構在確定農業貸款用途期限時，通常只考慮自身的利息收入和財務指標的完成，而忽視了農業的特點和生產的周期性，導致資金供給的短期化，直接影響了金融支農的效果；二是農村金融機構的電子信息化程度低，結算手段落后，迫使其在金融服務方式和服務項目上存在一定的局限性，導致貸款額度、期限、利率和貸款方式等與“三農”的資金需求不相適應，信貸政策難以得到充分有效實施；三是縣域金融資源流失問題十分突出。基層國有商業銀行吸收的資金大量上存，郵政儲蓄資金上劃央行配置，使得原本十分有限的縣域金融資源更加稀缺，嚴重制約了農村信貸資金的投放。

（三）財政扶持政策不到位，社會保障體制缺失。目前，縣城經濟普遍存在著農業和農村經濟結構戰略調整不到位、農民收入增長緩慢、城鄉差距繼續加大、農業投入長期不足、基礎設施建設滯后等問題，這在自然條件差經濟基礎薄弱的欠發達地區表現得尤為突出。一是表現在不能為農業產業化企業提供相應的政策性財政扶持農產品的價值轉換得不到財政支持；二是應由財政資金解決的農村道路、能源、電網、水利、通訊等公共基礎設施建設長期得不到保障。這些問題如果得不到解決，將直接影響到農村金融機構信貸支農作用的發揮。

（四）農村金融生態環境不佳，導致金融支持風險障礙。一是目前我國農村信用法制建設嚴重滯后。相關法律法規不夠完善和健全，在一定程度上造成了“有法不依、執法不嚴”的現象相當普遍，執法效率低下、司法執行難、執行周期長的問題十分突出；二是農村征信系統建設不完善。社會信用服務的市場化程度較低，中介服務極不規范，提供虛假資信證明甚至協同貸款欺詐，嚴重破壞了農村金融的信用環境；三是缺乏有效的失信懲罰機制。對逃廢債務人無強有力的威懾手段，導致金融債權得不到有效保護，損害債權人的合法權益，挫傷了農村金融機構信貸投放的積極性；四是信用擔保機制建設滯后。據反映，農戶和農業企業缺少抵押擔保是影響其融資的主要障礙。一些確有發展前景的農業專業戶、農業企業，因缺乏有效的抵押擔保，只能“望貸興嘆”；五是風險補償機制發展滯后。因農業是高風險的弱勢產業，農戶和農業企業抗風險能力較低。目前各保險公司基于農業保險風險大、賠付率高，均未開辦涉農保險業務。

三、構建多層次農村金融服務體系的基本設想

為適應我國“三農”經濟對農村金融的多元化需求，應當考慮構建一個正規金融與非正規金融互為補充、政策性金融與商業性金融相互協調的，功能完善、層次分明的農村金融服務體系。

（一）構建市場化運作的農村正規金融體系

1、農行和農發行要明確服務“三農”定位，整合資源，消除對農村金融需求的金融排斥性。中國農業銀行和中國農業發展銀行應牢牢把握市場定位，找準發展方向。農行改革過程中要強化“三農”服務的市場定位和責任，即以服務三農為己任，以農為其特色，服務重點轉向農民、農業和農村，要積極利用城市金融資源，轉變觀念，做到“以城養農”，以農為本。中國農業發展銀行應按照國家“三農”工作的有關方針政策，及時調整和不斷完善信貸政策，繼續探索市場經濟條件下辦好農業政策性金融的途徑，為農業發展提供更有效的金融服務。農行和農發行轉變經營觀念的同時要積極整合現有資源，加大農村金融產品開發力度、主動營銷，逐步消除農村地區的金融排斥性。

2、郵政儲蓄銀行加快業務拓展，建立農村資金良性循環機制。郵政儲蓄銀行要盡快完成機構設置，加快人才隊伍建設，借助資金規模大、網點布局廣、網絡信息發達的優勢，切實按照經營許可的業務范圍積極開展業務，在信貸投入、支付結算、理財規劃、信息咨詢等方面為“三農”發展提供綜合金融服務，促進農村資金循環流動。

3、農村信用社應積極推動地方化和商業化改革。我國農信社應擺脫地方行政干擾，根據“風險-收益-成本”原則自主地在農村進行金融活動。為了確保農村信用社的商業化運作不至于脫離服務“三農”目標，可以考慮對農信社的運作機制進行設計，如經營本地化、營運網點鄉鎮化，積極吸納地方農業機構和個體農戶經濟入股等措施。總之，在多層次農村金融服務體系中，農村信用社最終應發展成為一個商業化運作、主要面向農村的地方性金融機構。

（二）健全農村非正規金融體系。農村資金需求大多具有規模小、頻率高的特點。必須健全由小型化、合作化、社區化的小額貸款組織、小型金融擔保公司等機構組成的非正規金融體系。

1、建立具有真正“合作互助”屬性的新型社區性小型金融機構（以下簡稱“合作金融機構”）。合作金融機構一定要避免再走農村信用社的老路，其基本原則應是“入股自愿、互助合作”，有條件的農村行政機構可以適當參股但不允許控股；合作金融機構的股東應局限于一個特定的農村區域，可以是一個村、鎮（鄉）甚至縣；合作金融機構的業務必須具有本地化、小額化特征；合作金融機構的管理要規范化，要建立規范的合作互助章程，主要包括對股東的貸款優惠條件、信用評估制度、放貸審批程序等。總之，合作金融機構應具有互助合作、交易成本低、手續簡單等特點，它能夠作為正規金融機構的有效補充，切實保障農村基本的小額生產資金需求。

2、建立健全區域性農村信貸擔保體系。建立區域性農村信貸擔保機構有兩種思路：一是建立由政府協調組織，財政、農戶共同出資的擔保基金；二是由民間組織自發組建擔保公司。在信貸擔保機制設計上，目前在河南焦作等地方進行的“產金一體化模式”值得推廣。

3、建立民間借貸管理機制，促進民間金融健康發展。民間借貸具有正規金融所不具備的三個優勢：一是制度優勢，民間借貸是一種純粹的市場金融形式；二是信息優勢，民間借貸中與融資相關的信息極易獲得且高度透明；三成本優勢，民間借貸過程中的信息成本和管理成本很低。民間借貸的這些獨特優勢，使其與正規金融形成了強烈的互補效應，成為我國農村金融體系中不可或缺的組成部分。但是，民間借貸也存在高利貸、非法集資等，因此必須對民間借貸行為進行規范和引導。建議制定《民間融資法》，對民間借貸平臺或機構的準入、退出、運行、利率等問題進行規范，大力打擊地下錢莊，確保民間借貸行為規范化、可控化、安全化，使民間借貸逐漸成為農村正規金融的有益補充。

（三）重塑“三農”政策性金融扶助體系

1、成立農業保險基金，大力發展政策性農業保險。我國的農業體系基礎薄弱，抗風險能力低，自然災害頻發，農民保險意識淡薄，投保能力不足，保險公司也不愿涉足高風險、低收益的農業保險。對此政府應當成立農業保險基金，大力促進政策性農業保險的發展。

2、加大政策性信貸補貼力度。當前，政策性信貸規模難以擴大的一個重要原因就是貼息資金不足，比如一個國家級貧困縣小額扶貧貸款的貼息金額為50 萬元，很多地區這一金額是遠遠不能滿足的，應當按照實際貸款規模來核定當年的貼息金額，并保證資金及時撥付。對于部分風險高、收益低的涉農貸款，政府應當成立擔保基金和補助基金，降低金融機構風險，提高金融機構的支農積極性。

（四）大力改善農村金融生態環境。地方黨政部門、金融部門應加強聯系，建立信息共享平臺機制，構建并完善征信體系；在縣轄農村信用社各營業網點推行企業征信和個人征信體系建設，加大農村文明信用工程建設力度，使農戶個人信用得到進一步規范，成為社會誠信的基礎工程；營造寬松的社會信用環境，為金融支持地方經濟發展搭建平臺；規范民間借貸。擴大小額貸款組織范圍，運用政策手段和市場手段引導民間借貸的資金定價水平。

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