高校內(nèi)部控制問題研究

□文/ 楊恒倉

（西安石油大學(xué) 陜西·西安）

內(nèi)部控制的產(chǎn)生由來已久，從其起源看，是業(yè)主出于保護自身資產(chǎn)、防范錯誤和舞弊的考慮，如早期的業(yè)主制組織中，便已設(shè)置諸如賬款分離、定期盤點等關(guān)鍵控制點。當(dāng)前，企業(yè)的內(nèi)部控制已成為學(xué)術(shù)界探討的焦點問題，但是行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制卻一直少有人關(guān)注。實際上，以高校為典型代表的行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制也需要引起足夠的重視。

一、高校內(nèi)部控制背景解析

薩班恩斯－奧克斯利法案（2002）與COSO風(fēng)險管理框架（2004）的推出進一步昭示了內(nèi)部控制發(fā)展的風(fēng)險導(dǎo)向；內(nèi)部控制逐漸成為包括非營利組織在內(nèi)的經(jīng)濟實體的關(guān)注重點。然而，這種演進趨勢并沒有明顯滲透至非營利組織范疇，公共部門風(fēng)險管理與內(nèi)部控制研究呈現(xiàn)嚴重滯后狀態(tài)。我國內(nèi)部控制理論研究起源于20世紀(jì)八十年代，隨著財政部“企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范”的實施，風(fēng)險導(dǎo)向內(nèi)部控制研究成為經(jīng)濟管理中最活躍的研究領(lǐng)域之一。

近年來，隨著我國教育體制不斷深化改革，高等教育事業(yè)發(fā)展迅猛。高校為了滿足發(fā)展的需求，擴大招生規(guī)模，擴建校區(qū)。高校擴張引發(fā)資金短缺和辦學(xué)資源的不足，部分高校向銀行貸款以緩解資金困難，其面臨的財務(wù)風(fēng)險也日益凸顯。高校連年擴招，畢業(yè)生人數(shù)不斷增長，加之全球金融危機的爆發(fā)使高校畢業(yè)生就業(yè)形勢嚴峻。同時，高校風(fēng)險管理意識薄弱，內(nèi)部控制制度不盡完善，缺乏對風(fēng)險的有效防范，影響了高校教育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。如何建立完善的內(nèi)部控制體系，有效控制風(fēng)險，成為理論界與實務(wù)界關(guān)注的重要議題。

二、高校內(nèi)部控制的基本原則

高校內(nèi)部控制是為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定一系列制度、實施相關(guān)措施和程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控的動態(tài)過程。內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括合理保證高校經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全完整、財務(wù)信息真實準(zhǔn)確，提高公共服務(wù)的效率和效果。高校建立并實施內(nèi)部控制應(yīng)遵循制衡性原則、重要性原則、適應(yīng)性原則以及成本效益原則，內(nèi)部控制要素包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通以及內(nèi)部監(jiān)督。

高校領(lǐng)導(dǎo)班子對單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責(zé)，單位在實施內(nèi)部控制時，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮單位財會、內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察等部門在內(nèi)部控制中的作用。高?？梢愿鶕?jù)本規(guī)范的要求和單位的實際情況設(shè)置或確定內(nèi)部控制職能部門或崗位，負責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制建立實施及日常工作。高校經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)相互分離，應(yīng)建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機制。大額資金使用、大宗設(shè)備采購、基本建設(shè)等重大經(jīng)濟事項的內(nèi)部決策，應(yīng)當(dāng)由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。與此同時，高校應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制。內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位主要包括預(yù)決算編制和績效評價、資金管理、票據(jù)管理、印章管理、物資和固定資產(chǎn)的采購和管理、建設(shè)項目管理、債務(wù)管理、經(jīng)濟合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等。單位應(yīng)當(dāng)明確崗位職責(zé)及分工，確保不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督。

高校應(yīng)當(dāng)實行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位業(yè)務(wù)人員和部門負責(zé)人的輪崗制度。不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)替代采取專項審計、部門互審等控制措施。應(yīng)當(dāng)綜合考慮經(jīng)濟活動的規(guī)模、復(fù)雜程度和管理模式等因素，為內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位配備能力和資質(zhì)合格的業(yè)務(wù)人員。財會、內(nèi)部審計等部門負責(zé)人必須具備與其工作崗位相適應(yīng)的資質(zhì)和能力。適應(yīng)內(nèi)部控制風(fēng)險導(dǎo)向的最新發(fā)展趨勢，高校應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟活動風(fēng)險定期評估機制，對經(jīng)濟活動存在的風(fēng)險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估。經(jīng)濟活動風(fēng)險評估至少每年進行一次；如單位業(yè)務(wù)環(huán)境、經(jīng)濟活動規(guī)模、復(fù)雜程度或管理模式等發(fā)生重大變化，應(yīng)及時進行重估。

三、高校內(nèi)部控制的核心要點

（一）高校預(yù)算控制。高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和單位的實際情況，建立健全預(yù)算編制、執(zhí)行、分析、調(diào)整、決算編報、績效評價等內(nèi)部預(yù)算管理工作機制。高校的預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)做到程序恰當(dāng)、方法科學(xué)、編制及時、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。單位應(yīng)當(dāng)指定專人負責(zé)收集、整理、歸檔并及時更新與預(yù)算編制有關(guān)的各類文件，定期開展培訓(xùn)，確保預(yù)算編制人員及時全面掌握相關(guān)規(guī)定。單位應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部預(yù)算編制部門與預(yù)算執(zhí)行部門、資產(chǎn)管理部門的溝通協(xié)調(diào)機制，確保預(yù)算編制部門及時取得和有效運用財務(wù)信息和其他相關(guān)資料，實現(xiàn)對資產(chǎn)的合理配置。

高校應(yīng)當(dāng)嚴格根據(jù)批復(fù)的預(yù)算安排各項收支，確保預(yù)算嚴格有效執(zhí)行。財會部門定期核對單位內(nèi)部各部門的預(yù)算執(zhí)行報告和已掌握的動態(tài)監(jiān)控信息，確認各部門的預(yù)算執(zhí)行完成情況。單位根據(jù)財會部門核實的情況定期予以通報并召開預(yù)算執(zhí)行分析會議，研究、解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，提出改進措施。

（二）資金收支控制。高校應(yīng)當(dāng)建立健全收入管理制度和崗位責(zé)任制。根據(jù)收入來源和管理方式，合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保收款、開票與會計核算等不相容崗位相互分離。各項收入應(yīng)當(dāng)由單位財會部門統(tǒng)一收取并進行會計核算，其他部門和個人未經(jīng)批準(zhǔn)不得辦理收款業(yè)務(wù)，嚴禁設(shè)立賬外賬和“小金庫”。業(yè)務(wù)部門應(yīng)在涉及收入的合同協(xié)議簽訂后及時將合同副本交存財會部門備案，確保各項收入應(yīng)收盡收，及時入賬。財會部門應(yīng)當(dāng)定期檢查收入金額是否與合同約定相符；對應(yīng)收未收項目應(yīng)當(dāng)查明情況，明確責(zé)任主體，落實追繳責(zé)任。

高校應(yīng)當(dāng)建立健全支出管理制度和崗位責(zé)任制。合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保支出申請和內(nèi)部審批、付款審批和付款執(zhí)行、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和會計核算等不相容崗位相互分離。此外，高校應(yīng)當(dāng)按照支付業(yè)務(wù)的類型，完善支出管理流程，明確內(nèi)部審批、審核、支付、核算和歸檔等支出各關(guān)鍵崗位的職責(zé)權(quán)限。實行國庫集中支付的，應(yīng)當(dāng)嚴格按照財政國庫管理制度有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

（三）高校資產(chǎn)控制。高校應(yīng)該按照《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》以及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，建立健全符合本規(guī)范要求和單位實際情況的資產(chǎn)管理制度和崗位責(zé)任制，強化檢查和績效考核，加強對資產(chǎn)安全和有效使用的控制。尤其單位當(dāng)加強貨幣資金的核查控制，指定不辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的會計人員不定期抽查盤點庫存現(xiàn)金，抽查銀行對賬單、銀行日記賬及銀行存款余額調(diào)節(jié)表，核對是否賬實相符、賬賬相符。對調(diào)節(jié)不符、可能存在重大問題的未達賬項應(yīng)當(dāng)及時向會計機構(gòu)負責(zé)人報告。此外，高校應(yīng)當(dāng)建立健全物資保管、領(lǐng)用審批、登記記錄、盤點清查等專項制度，明確內(nèi)部相關(guān)部門和崗位的職責(zé)權(quán)限。

（四）高校債務(wù)控制。高校應(yīng)當(dāng)嚴格遵循國家有關(guān)規(guī)定，根據(jù)單位的職能定位和管理要求，建立健全債務(wù)管理制度，明確債務(wù)管理部門或人員的職責(zé)權(quán)限。單位大額債務(wù)的舉借和償還屬于重大經(jīng)濟事項，單位應(yīng)當(dāng)進行充分論證，并由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策。經(jīng)辦人員應(yīng)當(dāng)在指定職責(zé)范圍內(nèi)，按照單位領(lǐng)導(dǎo)班子的批準(zhǔn)意見辦理債務(wù)的舉借、核對、清理和結(jié)算。不得由一人辦理債務(wù)業(yè)務(wù)的全過程。高校還應(yīng)當(dāng)加強債務(wù)的對賬和檢查控制。單位應(yīng)當(dāng)定期與債權(quán)人核對債務(wù)余額，進行債務(wù)清理，防范和控制財務(wù)風(fēng)險。單位內(nèi)部應(yīng)當(dāng)定期和不定期檢查、評價債務(wù)管理的薄弱環(huán)節(jié)，如發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)當(dāng)及時整改。

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