廣東省海洋政策淺析

□文/王 雪 張 莉

（1.廣東海洋大學寸金學院；2.廣東海洋大學經濟管理學院 廣東·湛江）

廣東省海洋政策淺析

□文/王 雪1張 莉2

（1.廣東海洋大學寸金學院；2.廣東海洋大學經濟管理學院 廣東·湛江）

廣東是臨海大省，如何制定好海洋政策，充分利用海洋資源，發展海洋經濟，是一項長期而重要的課題。為了使廣東省海洋經濟政策得到更加深入的探討和研究，以制定出更適合經濟發展的政策，本文通過簡要介紹廣東海洋經濟政策的制定及發展過程，重點分析現有海洋經濟政策存在的問題，并對造成問題的原因進行剖析，最后對如何正確處理現有矛盾，合理解決現有問題提出建議。

海洋經濟；現存問題；淺析

收錄日期：2012年6月7日

廣東自改革開放以來經濟突飛猛進，其發展得益于得天獨厚的臨海優勢，成為了我國聯系世界經濟的橋梁和紐帶，從廣東未來發展全局看，臨海優勢也將起到更加重要的作用。加快發展海洋事業，突破海洋經濟發展瓶頸，建設海洋經濟強省，是新時期廣東社會經濟發展的迫切需求。

一、廣東省已有海洋政策

海洋政策是國家機關、政黨及其他政治團體維護國家海洋利益和實現海洋事業發展的行動準則和規范，是一系列有關海洋事業的戰略原則、法令、措施、辦法、方法和條例的總稱。近年來，廣東省委、省政府和各級地方政府開始注重海洋經濟發展的具體發展政策，主要體現在各級政府的海洋經濟發展規劃中。

2001年6月廣東省人民政府辦公廳印發《廣東省海洋產業“十五”計劃》（粵府辦〔2001〕48號）。2007年6月批準實施的《廣東省海洋經濟發展“十一五”規劃》是廣東海洋領域內第一部系統的產業發展大綱，對“十一五”期間廣東海洋產業的發展做出了詳細的戰略部署和指導政策。在《廣東省海洋經濟發展“十一五”規劃》的指導下，各沿海市區也制定并頒布了各種發展規劃。

廣東在海洋事業發展過程中一直非常重視法律法規及政策文件的制定和建設，針對海洋發展所涉及的每個方面均制定了海洋政策文件及相關法規條文，如在發展海洋漁業養殖和漁業捕撈業方面，廣東先后制定頒布了《廣東省漁業管理條例》、《廣東省無公害水產品產地管理辦法》、《廣東省人工魚礁管理規定》等，在海洋生態環境建設和保護方面，根據國家海洋環境保護法律法規的規定和發展思想，先后制定了《海洋自然保護區管理辦法》、《農業野生植物保護辦法》等，以及在海域使用開發和海洋應急管理制度建設方面都有相應的政策和法規，初步形成了海洋法律框架體系，構建了海洋綜合管理的制度框架，實現了管海用海有法可依、有章可循。

二、廣東海洋政策存在的問題

雖然廣東海洋政策在全國范圍內起步較早，也明確提出建設海洋經濟強省的戰略目標，但對于如何實現海洋經濟強省卻一直缺乏統一、完整、清晰的可指導海洋各方面協調發展的海洋總體政策。

（一）海洋政策缺乏宏觀規劃和前瞻性。由于海洋環境復雜多樣，各種資源相互關聯，使得各個海洋產業的發展相互影響、相互依存。因此，單一部門、區域性的海洋發展規劃不能協調各海洋產業之間的關系，難以促進海洋開發的整體效益。同時，各部門不同的海洋發展規劃還容易導致縱向上政策相互脫節，橫向上各政策又在目標、內容和效應上相互沖突。

（二）涉海法規政策有待健全。廣東在地方性海洋法規和制度建設上已經取得了若干重要成果，但還仍不能適應海洋經濟的發展，主要表現在：一是海洋基本法規不健全，還沒有制定出與《聯合國海洋法公約》和國家涉海法律相銜接，甚至是超前于國家海洋法律的地方法規體系；二是涉及海洋的法規和政策多為管理部門制定，導致相關涉海法規部門利益突出，缺少綜合統一性；三是有的規定、辦法法律層次太低，權威性不夠，在執行中不可避免地被打折扣。

（三）海洋行政管理體制僵硬。廣東省是較早開展海洋綜合管理的省份，也取得了一定的成效，但政出多門，條塊分割的問題仍然困擾著廣東海洋經濟的持續發展。參與海洋管理的有海洋與漁業局、科技廳、環保局、海事局、交通局等多個部門，綜合協調機構未能實現理想運轉，造成了海洋政策落地困難，無法得到全面貫徹與實現，海洋政策在一定程度上只能是“紙上談兵”。

（四）海洋科技政策效果不明顯。觀察廣東長期以來海洋科技政策以及海洋科技發展趨勢可以發現，廣東海洋科技以開發性、實用性研究占據主導，對海洋新興產業和海洋高新技術研究滯后，使得各種技術應用開發后勁不足，關鍵海洋技術領域和海洋高新技術前沿領域落后。對實施海洋科技創新戰略缺乏前瞻性認識，研究視野還大多局限在傳統海洋產業和近海區域。海洋新興產業和海洋高新技術研究大大落后于發達地區。海洋科技創新缺乏戰略性指導，致使海洋科技創新水平與福建、山東等省相比還有較大的差距，不利于廣東省海洋經濟可持續發展。

（五）海洋環境政策成效有限。雖然近年來廣東加大了環保宣傳和污染治理的力度，但從源頭控制污染仍然存在許多薄弱環節。2007年監測結果表明，廣東管轄海域河口區、港灣等近岸海域海水質量未見好轉，受陸源污染影響較大的部分河口區、近岸海域和港灣水質較差，有些地區和部門落實海洋功能區劃分不力，有些業主只追求內部收益，不考慮自己行為的負外部性，造成海洋生態環境惡化。每年全省因病害造成水產養殖產值損失15%以上，湛江2006年上半年對蝦養殖約有62.5%的發病率。

（六）政策制定和執行過程中公眾參與性不強。作為一種公共政策，海洋政策是公眾在海洋領域的政策表達，是有意識的、合理的政策序列設計與安排。在制定海洋政策的過程中，應當以滿足公共利益為目標，應面向公共或社會共同需要，滿足多數和保護少數。而目前情況是，在政策制定前、制定中及政策落實過程中，大多征求的是行政主管機構與所涉行業部門意見與建議，而未建立有效的直接面對公眾的溝通協商機制，社會公眾積極主動參與的深度不夠。

三、廣東海洋政策問題原因分析

廣東省正處于海洋事業的迅速發展時期，要把廣東建設成為海洋經濟強省，一個重要的前提就是要采取多種措施切實加強海洋管理。然而，現實中的海洋政策有時并不能真正發揮其應有的效用，造成這種狀況的原因是多方面的，但重要的一點在于海洋政策未能有效運行，因為“海洋管理的本質是在政府政策和有關法律、法規的指導下，對海洋資源、環境及其開發利用活動進行計劃、組織、協調和控制”。

（一）利益需求不協調是主觀性原因。作為公共政策，海洋政策總是表現為對利益進行分配、調整，其實施結果也勢必造成一些人受益而另一些人受損。海洋行政機關及其工作人員是有自身利益追求和行為傾向的人，他們在政策制定和執行中不可能做到“價值中立”，必然進行成本受益預期。如果海洋政策的制定和執行結果造成其實際收益與預期收益、本人收益與他人收益之間的差距，那么他們就會產生相對被剝奪感，從而抵制和規避某一海洋政策的制定或執行。所以，利益因素直接產生政策制定與執行中偏離政策目標的各種行為。

（二）制度安排不合理是客觀性原因。制度安排不合理主要表現為海洋政策制定與執行過程中的制度設置遲緩、空缺或不完備。就廣東而言，海洋政策安排不合理主要集中在四個方面：

第一，海洋政策制定與執行的權力配置機制不合理。這在縱向上表現為權力在不同層級之間配置不合理：有的政策權過于集中，不利于因地制宜；有的政策權過于分散，造成執行主體各自為政。這種縱向的權力配置不合理或者造成省級政府以全局名義、依靠政治壓力任意調動地方海洋資源、侵害地方海洋權益，或者造成地方政府為保護局部利益損害省級海洋權益。在橫向上則表現為權力在不同地區和不同職能部門之間的配置不協調、不明確，導致海洋政策制定或執行時若有利可圖，各機構則相互爭奪；若無力可圖，則無人問津。

第二，海洋政策制定與執行的責任追究制度缺損。表現為政策制定與執行的過程缺乏有力監督，政策偏離難以及時發現和糾正；政策制定與執行的效果缺乏明確考核，難以認定制定者與執行者的相關責任；政策制定與執行的考核結果缺乏必要激勵，造成政策失誤沒有懲罰，政策創新沒有動力。

第三，海洋政策執行的監控機制不完善。監控是政策運行的重要環節，是政策執行的重要手段。然而，當前廣東對海洋政策有效執行的監控不僅存在著制度上的缺失，也缺乏專門監控部門和嚴格控制規程，從而引起海洋政策執行彈性增大，導致海洋政策執行中發生偏離，難以得到統一執行。

第四，海洋政策執行的信息溝通機制不健全。目前，海洋政策執行中缺乏信息反饋機制，導致政策執行盲目性大，政策效果難以認定。可以說，在一定程度上，海洋政策執行過程中信息渠道不暢、溝通失靈，為政策偏離提供了溫床。

（三）公共參與機制難以為公民參與海洋治理提供制度支持。公共參與機制缺失，尚未建立起一套海洋政策的制度體系，難以為公民參與海洋治理提供有力的制度支持。海洋政策能否產生好的效果，除了取決于政策的質量和海洋行政機關的執行力度，還取決于公民的支持程度。但由于政府宣傳和普及海洋政策的工作有限，造成了公民對海洋政策缺乏客觀的認識，從而增加了海洋政策實施中的阻力，并最終影響了海洋政策在公民中的有效貫徹執行。

四、廣東海洋政策對策建議

面對海洋政策運行中的問題，采取措施糾正政策運行中的偏差成為當務之急。糾正措施多種多樣，加強海洋政策有序運行的制度建設、探索海洋政策有序運行的實施機制是重要方面。

（一）運用利益整合機制。美籍加拿大學者伊斯頓認為：“公共政策是對全社會的價值作有權威的分配”。而公共政策的運行過程中，無論是政策制定者還是政策的執行者以及目標群體等組織和團體中，都有追求自身利益最大化的動機和愿望。如果公共政策涉及的各方利益較為趨同，政策運行就比較容易。反之，運行阻力就會相應增大。因此，要想政策得到有效運行，就必須充分考慮各方的利益因素，為政策運行創造良好的環境。

從縱向看，海洋政策是一個自上而下、由宏觀到中觀再到微觀、由抽象到具體的垂直政策體系；從橫向看，海洋政策牽涉到多個行業、多個部門。利益整合機制就是針對海洋流動性、整體性等特性和海洋開發利用的多行業性、彼此關聯性等社會特性以及海洋行政管理中各類政策間的矛盾提出的一種制度安排和解決思路，既對海洋資源、環境和權益等各方面的具體政策在內容上實現統籌協調，又要求不同層次的海洋政策在目標和任務上緊密相連。

（二）嚴格監控機制。在公共政策執行的實踐中，大量的“上有政策，下有對策”等現象出現的一個重要原因就是政策執行監督控制機制的不完善。

當前，廣東海洋政策的科學制定和有效執行不僅存在著制度上的缺失，也缺乏專門監控部門和嚴格控制規程，從而引起海洋政策制定和執行的彈性增大，導致海洋政策在制定中難以達到科學的要求。建立海洋政策有序運行的監控機制，就是要通過對政策制定和執行的各個環節進行監控，以避免海洋政策制定中的盲目性、隨意性和專斷性，并保證海洋政策在執行中不發生扭曲。

（三）擴大民主參與機制。政策運行的復雜性主要是由政策所指向的目標群體的復雜性所決定的。海洋政策能否產生好的效果，除了取決于海洋政策制定的科學性和海洋行政機關的執行力度外，公民的支持程度也是重要決定因素。“政策主體一般可以界定為直接或間接參與政策制定、執行、監控、評估的個人、團體和組織”。因此，公民也應是海洋政策的主體。提高公民支持程度的一條重要途徑就是擴大深化民主參與機制。通過建立海洋專家咨詢團、設置能聯系海洋機關和涉海民間組織的協商機構、開辟使公民意愿和實際情況得到充分表達的制度化渠道（如聽證會、咨詢會），來提高海洋決策參與者的代表性和多樣化，為海洋行政機關的政策制定提供智力支持，實現政策制定的科學化和民主化。

總之，政府與海洋的關系在于運用公共政策為所有社會成員提供生存環境和條件、穩定的海洋秩序以及持續的經濟發展和社會各成員必需的社會福利。這無疑是現代海洋管理中絕大多數政府的最高目標，這也同時構成了政府與海洋的必然關系。

[1]賈寶林.國內海洋政策的幾個研究視角[J].海洋開發與管理，2011.9.

[2]胡鞍鋼.國家制度建設[M].北京：清華大學出版社，2003.18.

[3]Easton.The Political System [M].New York：Kropf，1953.

F127

A