完善貧困地區農村低保制度

□文/ 常永會 王換龍

（河北經貿大學公共管理學院 河北·石家莊）

一、概念界定及研究意義

（一）概念界定。最低生活保障制度，是指以保障全體公民的最低生活目的，科學合理地界定最低生活保障標準，由政府對家庭實際人均收入低于標準的公民，給予差額補助的一項社會救助制度。農村最低生活保障制度（以下簡稱農村低保）是對家庭人均收入低于當地最低生活標準的農村居民，由國家和地方給予差額補助的社會救助制度。

（二）研究意義。建立和完善農村最低生活保障制度，是落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的必然要求，是解決農村貧困人口溫飽問題的重要舉措，也是建立覆蓋城鄉的社會保障體系的重要內容。做好這一工作，對于促進農村經濟社會發展，逐步縮小城鄉差距，維護社會公平具有重要意義。

（三）平頂堡鎮現狀描述。沽源縣是河北省政府確定的環首都扶貧開發示范區，沽源縣平頂堡鎮位于張家口市壩上地區，總面積412 平方公里，全鎮轄24 個行政村，73 個自然村，其中農業戶6，830 戶。農民收入主要以農業種植、外出打工為主。全鎮幾乎沒有工業企業，財政收入有限，低保資金缺乏。由于土地貧瘠和地下水供應不足致使農業產量低，基本靠天吃飯。加上禁牧政策的實施，畜牧業的萎縮，也使該地農民收入受到很大影響。

平頂堡鎮農民年收入比較均勻，10，000元以下的人數均占所調查人數的87%，在2，000～4，000 元的有45%，年收入在4，000～6，000 元的有27.4%。2011年平頂堡鎮農民年人均收入僅為2，500 元，農民增收困難、抗風險能力弱，造成了農民的自我保障能力弱，進而造成社會保障資金籌集困難。農民自我脫貧能力很弱。一是貧困家庭普遍缺少勞動力。二是貧困家庭中常年患病、重度殘疾人口比重大。兩類對象占貧困人口的比重較大。收入越低，用于治病上的開支就越少。生病無錢醫治，小病挨、大病拖的貧困戶在農村比較常見。

《張家口市農村居民最低生活保障實施辦法》規定，農村低保所需資金由市、縣區兩級財政按比例分別承擔，其中沽源縣按6∶4 比例承擔，省級對困難地區給予適當補助；社會捐贈資金等。實際運作中，財政收入有限，低保資金缺乏，沽源縣的低保資金主要由河北省給予補貼。

沽源縣平頂堡鎮2005年開始實施農村低保工作以來，保障范圍不斷擴大，制度不斷完善，但運行中問題依然突出。雖然2012年的補差標準由2011年的人均70 元/月提高到人均80 元/月，但保障力依然不足，很多絕對貧困人口仍然享受不到低保。

貧困地區因社會經濟發展相對比較落后，農村貧困人口多。貧困地區農村低保制度有著自身的特點。首先，貧困地區地方財政困難，低保資金落實的難度大。由于經濟不發達，市場經濟不健全，地方財政增收困難。雖然中央和省級政府對貧困地區實施農村低保在資金上給予了一定補助，但需要縣級政府配套落實的資金額度依然很大；其次，絕對貧困面較大，應保盡保進程緩慢。貧困地區農村絕對貧困人口較多，一般占到農村總人口的15%左右，有的甚至達到30%。實現農村低保人口的全面保障是一個長期的過程，尤其是在貧困地區，這個過程將更加緩慢。

二、農村低保制度運行中存在的問題

（一）保障范圍小。在低保制度實施過程中，由于貧困十分突出，符合救助條件的人很多，縣級財政有限，很多達到救助條件的人享受不了低保政策。

貧困家庭中常年患病、重度殘疾人口比重較大。因病導致的貧困難戶，申請低保需提供市級以上醫院診斷證明、病例和發票。由于醫藥費用都是自己先墊付，很多人看不起病。雖然手續簡單，但是達到申請條件的人數很少，因此導致覆蓋面低，保障范圍小。

（二）低保對象確定的不規范。《張家口市農村居民最低生活保障實施辦法》對低保對象的確定有明確的規定：村民委員會對申請人的家庭收入和實際情況進行調查、核實，提請村民代表會議評議，經評議符合低保條件的申請對象，在村務公開欄公示7日以上，對無異議和雖有異議但經村委會復審確認符合條件的，在《農村居民最低生活保障待遇申請書》上簽署意見，同時將所有相關證明材料報鄉（鎮）政府。農村低保所需資金主要由市、縣（市、區）財政承擔，省級對困難地區給予適當補助。

農村低保對象的確定存在一定困難：首先，農村居民收入的界定存在一定困難，農民收入結構復雜，大多數又沒有收入憑證為依據，對低保對象的收入核查難度比較大。

低保對象確定中存在不規范、不公正、不公平現象。農村低保實行個人申請、村（居）評議推薦、鄉鎮（街道）審核、縣級民政部門審批、三榜公示、社會化發放的運行機制。但調查結果表明，當被問及您家是如何被確定為低保戶的？這一問題時，大部分被調查者回答是由村干部指定或鄉鎮指定的，只有30.7%的人回答是由村民評議確定的，這不可避免地會造成應保未保、人情保及享受保障層次低等不公平、不公正的現象。

（三）工作透明度不高。為生活困難者提供基本生活保障，是政府的義務。因此，政府有責任向群眾宣傳有關低保政策和知識，群眾對此有知情權。但是，調查結果表明，有88.8%的被調查者不知道所在地的農村低保線，大部分的被調查者不知道有關農村低保的基本政策。正是因為群眾對低保制度的不了解，少數村組干部才可以暗箱操作，造成了不公平、不公正的現象發生。正是因為這些人對農村低保不宣傳、不透明、不規范操作，造成了低保制度運行中的不規范操作，損害了群眾的利益。

（四）配套政策不完善，工作體制不健全。與農村低保相對應的社會保障政策不完善，工作體制不健全。農村低保制度在與農村其他社會保障制度銜接上缺乏協調性，基層工作人員隊伍建設不完善。低保主要是解決低保對象的最低生活需求，保障其生存，但僅靠有限的低保金難于解決低保對象大病治療、子女教育以及其他不可預料的突發事件造成的生活困難。因此，需要有關部門建立和完善與之相關的醫療、教育、住房、就業、生產、司法等專項救助制度，以提高農村低保工作的整體水平，確保農村低保對象的基本生活。

三、完善農村低保制度的基本對策

（一）發展經濟，適時擴大保障范圍。平頂堡鎮政府應積極采取措施，改變經濟發展方式，努力實現經濟轉型，發展經濟的同時為農村低保籌集更多的資金。現在的主要發展途徑有：第一，積極發展旅游業，由于沽源縣屬于壩上，夏天氣候涼爽，并且從地理風貌上，富有一定的草原風光，近幾年吸引了北京、南方等地的很多人來沽源避暑消夏。第二，積極發展生態保護型畜牧業和食用菌產業加快建設農村專業合作社產業化經營。推行舍飼養殖，建立養殖專業合作社，走規模化、產業化的道路，在調研中發現平定堡鎮的同興泉山村奶牛養殖專業合作社已有500 頭奶牛，這是一個很好的示范，政府應該給予一定的支持。同時，還可以在體彩、福彩方面的資金積累作為資金來源，或者另建立一項稅收制度來收集農村“低保”資金，拓寬籌資渠道。

（二）合理確定低保對象，科學制定低保標準。改進收入調查方法，準確界定農村最低生活保障對象。現行的農村居民的家庭收入調查方法既粗糙又不夠合理，又沒有考慮家庭財產。應該組織相關專家學者來針對不同地區做一次真正的生活標準的評估，為政府制定更為合理的“低保”水平提供依據。

科學確定最低生活保障線標準，主要應考慮的因素有：一是維持農民基本的物質生活需要；二是農村經濟發展水平，包括當地的人均國民生產總值、農戶人均收入水平等指標；三是地方財政和村集體的承受能力；四是物價上漲指數。因此，最低生活保障線的確定，是隨著社會的發展不斷變化的，一般來說，保障線標準是一年或幾年調整一次。

（三）加大宣傳和提高工作透明度。首先，沽源縣應充分利用廣播、電視、報刊等媒介向社會全民進行農村低保政策和制度的宣傳，把黨和政府的農村低保政策原原本本地向群眾講清楚，讓農村低保政策家喻戶曉。低保公示是保障低保對象評定公平、公正的有效手段，是使群眾了解、參與農村低保工作的平臺，大家可以相互監督。另外，通過在鄉、村兩級建立公示欄，并將動態變化情況及時進行公開，同時設立舉報箱、舉報電話等及時接受廣大群眾的監督，從而保證農村低保工作的透明度。其次，還應該建立農村最低生活保障制度的法制化，才能更好地保障特困人群的基本生活需要。

（四）完善農村低保制度相關配套措施。對于貧困農民來說，致貧的原因眾多。有的是因病因殘失去勞動能力，有的是獲得經濟收入的能力差，家庭收入單一，有的是子女多，有的是沒有受過教育，更多的是多種因素集于一身，因此單靠最低生活保障一種制度尚不足以改善他們的生活狀況。所以，我們應當使農村低保制度與新型農村合作醫療、農村學生補助等各種制度和農村扶貧項目相互配合、相互補充，建立一個健全、有效、穩定和持續的農村救助體系，切實幫助農村貧困家庭解決各種困難。第一，加快推進醫療救助制度。擴大醫療救助覆蓋范圍，解決最低生活保障對象、農村五保戶的醫療困難；第二，加大對經濟困難家庭子女救助力度。對農村低保家庭子女、五保供養的未成年人以及殘疾學生；第三，加大法律援助工作力度。為低保對象提供法律咨詢等無償法律援助；第四，進一步做好慈善、捐贈等其他救助。發展慈善事業，建立健全各級慈善機構，充分發揮慈善機構在組織開展慈善活動和扶貧、救災、濟困等方面的積極作用；最后，應建立一個低保制度和農村扶貧開發政策協調的平臺。對不同的扶持對象制訂更有針對性的救濟或開發式扶貧政策扶持方案，使喪失勞動能力的貧困人口和沒有解決溫飽的絕對貧困人口通過低保及時得到基本生活保障，使有勞動能力的貧困人口通過開發式扶貧脫貧。

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