農村社區多元化公共物品供給主體研究

商春榮，黃燕

（1.華南農業大學經濟管理學院，廣東廣州 510642；2.汕頭大學商學院，廣東汕頭 515063）

農村社區多元化公共物品供給主體研究

商春榮1，黃燕2

（1.華南農業大學經濟管理學院，廣東廣州 510642；2.汕頭大學商學院，廣東汕頭 515063）

公共物品供給機制包含發現需求、資金籌集、激勵、決策和組織、排他設置和公平等方面。案例分析表明，社區組織、農戶及私人都可以成功提供社區公共物品，每個主體供給機制不同，在公共物品供給中要解決的核心問題也是不同的。

農村社區；公共物品；供給主體；資金籌集

一、引言

目前，國家不能為農村居民大規模提供基本公共品，農村公共品的供給主體是由社區組織和農戶以自給方式籌集資金滿足自身需求［1］。其中，社區組織作為供給主體，依賴于社區集體經濟的發展和社區治理模式；在集體經濟落后的地區，以農戶為供給主體，通過一事一議、籌資籌勞來解決資金籌集，這依賴于農民之間的集體行動。理論上，不論是公地悲劇理論，還是囚徒困境論及集體行動邏輯理論，都認為理性的個人在集體行動中具有搭便車的傾向，農民合作和集體行動存在著困境。劉鴻淵［2］認為以農民為主體的農村社區公共產品自發性供給行為很難產生，“一事一議”的民主決策機制是失效的；劉永功，余璐［3］認為村莊難以組織集體行為，村莊公共產品的供給存在著總體不足；王小林、郭建軍［4］認為政府部門、村集體及企業等組織提供的服務十分有限，農村公共服務的主要供給渠道是由農戶自行安排的；朱波［5］研究顯示，私人和企業適宜提供的是一些產權歸屬明確、能市場化運作和排他性收費的公共物品，如小型水利設施、農用固定資產等。

從實際案例中我們發現，在村社這個規模較小的公共物品供給環境下，不僅農民通過自己的集體行動成功提供自己所需的公共物品，社區內部多元化供給主體，如社區組織和私人企業，成功解決各自在供給公共物品的關鍵問題，實現社區內公共物品有效供給，私人企業提供的公共物品并未局限于可市場化運作和排他性收費的公共物品。

二、供給主體案例描述

（一）珠江村位于廣州市邊緣，20世紀80年代以前，珠江村主要種植蔬菜，是廣州市“菜籃子”工程的重要基地。20世紀80年代以后，集體經濟伴隨國家征地與產業轉型而快速增長，該村辦起了飯店、旅店、綜合市場、電腦城、寫字樓等物業。到2000年底，該村經濟發展公司下屬企業19家，集體資產達10億元，村集體經濟年凈收入近2億元，是個名副其實的“地租經濟”超級強村。

強大的集體經濟造就了一個具有相當自主能力的社區，成為社區公共事務最堅實的經濟來源。村中行政社會性事務，如治安、保潔、計生等支出依賴于村集體經濟，而且村社區投入巨資建立了許多“公共品”：從幼兒園到小學，從聯隊老人活動中心到社區文化活動中心，從各大姓氏宗祠到辦公大樓等公共建筑與設施等；涉及村民生、老、病、死各個方面社區內的社會保障體系，如，凡是村民只要每年交納一定的醫療公積金，就可以參加村辦的合作醫療，獲得村內衛生站與村外指定醫院50%的醫藥費報銷，僅這一項，公司每年需要補貼幾百萬。村中的老人每月可以領到250元的退休金，死亡則可以領到一筆喪葬費［6］。

（二）MZ村位于黃河南岸，距開封市20公里，是一個以農業為主的村落。現有人口2500多人，人均耕地0.054公頃，主要種植小麥、玉米，年降水量在400毫米以下，降雨80%集中在6-8月份，冬春季則干旱少雨。1980年完成了包產到戶，土地和其他的集體財產全部分配到戶，村集體留下來的機動地不足5公頃。

MZ村沒有自來水，農戶自家修建壓水井解決吃水問題。20世紀90年代，MZ附近的化肥廠產能擴大，大量廢水直接排入附近河流，使MZ村飲用水受到嚴重污染。受污染的村民自發聯合起來與工廠交涉，多次向當地政府反映，歷時3-4年多次協商未果。在發生一次激烈沖突后，化肥廠愿意對附近的農田進行補償，并為村民修建自來水提供總額30%的補償金。資金到位后，一些污染程度較小的村民不同意參加自來水工程，提出把錢分掉。通過多次討論，100多位村民代表以及村委達成一致意見，補償金只能用于修建自來水項目，另外，每戶平均出資600元用于購買水管、水泥等物品，每戶平均分攤勞動量，無力出工的家庭按每天20元價格代替出工。在自來水修建過程中，村民通過討論、爭吵達成了統一管理資金、統一購買材料及維護等一系列的協議，整個工程順利完工，其間鄉政府沒有過問此事。

（三）莆田村位于廣東省惠東縣，1997年，東進農牧（惠東）有限公司在該村投資成立，該公司是粵東地區最大生豬生產和肉制品加工的私人性質的企業集團。公司下設5個子公司，員工800多人，總資產1.3億元，年產值3.8億元，2004年該公司被國家農業部等八部委評定為國家級農業龍頭企業。東進公司為該村提供了一系列公共物品：（1）小康示范村及莆田文化廣場。先后投資500多萬元，為莆田村中百嶺自然村興建了16棟45套配套設施齊全、環境優美的小康樓，戶均面積超過100平方米，并建立了莆田文化廣場。（2）公司支付原有集體保障——合作醫療和五保戶的費用。如公司為村里五保戶和60歲以上老人設立“壽星飯堂”，免費為老人提供每月250元的就餐標準的伙食，另每人每月還可從公司領取生活費200元。（3）捐資興學。在百嶺村成立希望夜校，公司聘請老師在晚上或放假期間輔導全村學生，解決了村民的后顧之憂。資助莆田小學、中學的信息化建設，資助惠東縣高級中學興建教學樓，資助貧困生和獎勵優秀生。（4）改善村基礎設施。2004年資助村委會修建辦公樓，同年撥出10萬多元改造村水利設施建設、西坑水庫余留部分工程改造，公司還每年投入3萬元用于村里修路等基礎設施的改善。

上述案例中，珠江村是社區集體組織作為供給主體為社區農民提供公共品，而MZ村則是通過村民的自主治理成功提供社區內公共物品，莆田村則是一個私人公司承包村莊土地，村莊原有的一切資源變成了企業的生產要素，公司代行基層政府的職能，成為村中的公共物品供給主體。三個案例分別代表了社區公共品供給的三個主體：集體、村民和私人，涵蓋了農村公共物品供給的各個類型。

三、社區公共物品的供給機制

一個主體能夠成功地提供社區公共物品，表明公共物品供給是有效率的。公共物品供給效率取決于以下幾個方面：需求發現、激勵、決策與組織、資金籌集、排他與公平等機制。

首先，發現需求。供給主體能夠發現社區居民對公共物品的需求，能夠滿足公眾需求的供給是有效率的供給。其次，供給激勵。私人提供公共物品出于獲利動機，村集體提供公共物品是村組織的功能之一，其背后是村莊共同富裕的村落文化的支撐。第三，資金籌集。資金籌集機制是社區公共物品供給機制的核心。政府供給公共物品的資金來源于公共財政，供給的物品為不具有排他和競爭性的純公共物品；村集體組織供給資金來自集體經濟收入，私人供給則來自私人收益。第四，決策和組織機制。供給主體決定提供何種公共物品和如何提供。第五，排他和公平機制。有效排他設置或技術使得公共物品具有私人物品屬性，解決公共物品私人提供的效率問題。本文按照這一框架對上述案例中公共物品的供給機制進行分析。

（一）需求發現機制

由于農戶掌握著公共產品需求的全部信息,因此,供給的決策者層級越低、越接近農戶越好。在村社范圍內，農民容易表達出對公共品的需求偏好［7］。東進公司董事長何新良，1953年出生于莆田村的百嶺自然村，1974年到香港發展，1997年回鄉創立東進公司。MZ村村民對公共物品的需求，來自于化肥廠污染這一外部因素的推動。在村民之間、村民與化肥廠、與地方政府之間的協商談判中，村民的需求偏好得到充分的表達。在村社這個熟人社會里，村民不僅十分清楚公共品供給的改善可以為自己帶來的好處，而且也十分清楚它為其他村民所帶來的好處。所以，不論是珠江村村委會，東進牧業公司董事長何新良，還是MZ村的村民，都了解村民的公共需求和個人偏好，從而能夠有針對性地提供村民最需要的公共物品，易于滿足村社范圍內農民對公共品的需求。案例中的社區公共品供給的三個主體：集體、村民和私人企業都能發現村民的需求，從而易于滿足村民的需求。

（二）資金籌集機制

不論是對社區集體、村民和私人企業，資金籌集機制是社區公共物品供給機制的核心，不同的主體籌集資金方式不同。

村財制度是村社區組織的集體財產收支制度，也是發達社區組織供給公共品的資金來源。“村財”收入通過向其成員征收“三提”（公積金、公益金和管理費）、收取承包費及村辦企業上繳利潤等渠道獲得，用以支付村干部的報酬、辦公經費等村莊運行費用、村莊公益事業、投資等。其中，集體企業收入是公共品供給的最重要資源。珠江村就是在強大集體經濟的依托下為社區村民提供全面高水平的公共物品和公共服務。一些發達地區的超級村莊，如南街村、華西村與珠江村類似。由于村莊公共物品的供給依賴于村莊的集體經濟發展，集體經濟發展水平的差異造成了不同村莊公共物品供給水平的差異，特別是在村莊道路、老年福利、實物福利、環境衛生以及村莊公共設施項目上，兩類村莊之間存在著顯著性差異［1］。

欠發達社區公共品供給的資金來源受制于集體經濟發展水平的差異，不同村莊在公共物品供給資金籌集途徑上開始分化。發達的村莊依賴集體經濟或村屬企業收入，而許多缺乏集體經濟的村莊，公共物品供給資金籌集呈現多元化：一是以股份制形式，由政府、集體、農戶三方入股共籌建設資金或集體和農戶兩方入股籌集供給資金，由政府、集體與私人聯合供給社區公共物品［8］；二是由村民出資，籌措公共品資金依賴于“一事一議”制度安排。“一事一議”制度安排的政策目的是要通過民主程序的引入，通過農民的集體行動和自主治理，保證農村社區公共物品有合適資金籌集組織形式和渠道。前述MZ村沒有集體財產和收入，不具備為社區村民提供和維護公共物品的能力。在化肥廠的污染這個外部因素的推動下，村民安全飲用水這一公共物品供給依賴于村民自身，即依賴于一事一議。不論哪一種資金籌集途徑，外部資本的進入，可能是促進農民合作機制或者集體行動的一個重要推動力。自來水案例中，化肥廠的補償金雖然只占自來水工程總金額的30%，其余都是村民的集資，但是，這筆資金成為自來水工程順利建成的推動因素。

（三）公共物品的激勵機制

三種不同的供給主體提供公共物品的激勵機制有所不同。村民為主體供給公共物品的激勵，往往是外來事件沖擊下滿足自我需求，如飲用水受到污染而改裝自來水。而村莊社區組織提供公共物品是其組織功能體現和村落文化的支撐。村莊作為一種特殊的組織形態，它具有組織結構的復合性、非契約性和封閉性［9］，不僅是一種經濟組織、政治組織，更重要的是一種社會組織。村莊不僅以村名義從事非農經濟活動，是國家對農村社會的調控和治理的中介，村莊還承擔著農民生老病死、教育、糾紛處理等社區村民所需的各項社會功能。珠江村有著“盛世興路、盛世興祠、盛世興學”的根基深厚的村莊集體意識，改革開放以來，隨著集體經濟的增長，村里的社區公益事業也隨之興盛。經濟發展使村莊的社會功能得以發揮和延續，使傳統的村落文化得以再現。

私人提供公共物品的資金來源于私人資本經營收益，提供公共物品激勵來自潛在的獲利機會。東進公司向莆田村提供公共物品的激勵與其在該村獲得的潛在利潤聯系在一起。東進公司以低價格承租了莆田村中的百嶺自然村全部2729畝的土地，租期為30年，將全村土地集中起來，實行專業化、規模化生產和企業化管理，形成了低成本優勢。作為對村民的補償，公司安排村民400余人在公司就業，占公司總人數的45%，除了給村民支付工資和福利等外，還為村里提供了若干公共物品。因此，公司提供的公共物品不僅僅是造福鄉里的情懷，更重要的是來自對農戶土地承租的補償和企業拓展需要。公司還通過感情投入聯結與村民、村委會的感情，如每年大年初一公司股東都會與村民、村委會開會，檢討工作得失及改善的計劃；公司還建立了大學獎勵基金，每位考上大學的學生獎勵10000元；村民的婚喪嫁娶、紅白喜事公司也會封個利市，出人出車盡力幫助，營造村民、村委會和公司的共生機制。

（四）決策和組織機制

我國現行的農村公共產品供給多實行的是自上而下的決策機制，由于沒有反映農村社區農民的需求和意愿，因此人們提出要建立自下而上的決策機制。在自來水案例中，我們看到，決策機制既非自上而下，也非自下而上，而是村民在外來影響下的自我決策和自行組織，決策和組織機制在村民為主體公共物品供給中表現得非常明顯，它涉及到村民的集體行動和自主治理。根據自主治理理論，對新制度的收益與制度轉換成本的比較是制度供給的根本問題。在修建自來水這一案例中，村委會發揮著制度供給者的作用，制定了一系列規則，如：（1）補償資金不能分配，只能用于修建自來水；（2）平均每戶為購買水管、水泥等材料的出資額及每戶平均分攤勞動量；（3）統一管理資金、統一購買材料，修建后維護等。村委會集中多數村民意愿來形成規則，就是艾莉諾·奧斯特羅姆所說的“制度資本”，制度資本的自然增長形成了漸進的、連續的制度供給，在這些規則約束下，保證了整個工程的順利完工。

自主治理理論創始人埃莉諾·奧斯特羅姆等發現，在規模較小的公共事務治理和資源利用中，人并非總是追求個體利益最大化，只要有適當的制度基礎，理性的個人之間的集體行動是可行的。MZ村的自來水項目建立，從實施到完工都是村民自己協商完成，鄉政府基本沒有過問此事，村民之間在談判和溝通基礎上的集體行動，最終實現自主治理成功提供安全飲用水這一公共物品。在自來水案例中，村委會成為村民集體行動的組織者和制度的供給者，在決策和組織中發揮了重要作用。在這一事件中，首先是受污染嚴重的村民的自發行動，其規模隨著受污染的村民的不斷參與而擴大，從而引起村委會介入。村委會介入后，自發行動演變成有組織的村民集體行動。在這里，村委會把分散的村民個體納入組織網絡，有效整合了村莊的社會資本。村委會成為村民利益和意愿的代表、信息的匯總者，它們對外代表村民、化肥廠與當地政府談判；對內向村民解釋、說服，統一村民意見，村委會因此贏得村民的信任和支持。村委會承擔了組織、談判、溝通的職能是集體行動得以成功的重要因素。以村委會成員為代表的村莊精英的決策和組織作用決定了自主治理的成功和有效。

（五）排他與公平機制

由于公共物品私人供給的最主要困難在于非排他性引起的搭便車問題，通過排他制度設置或技術，使得公共物品具有私人物品屬性,解決公共物品私人提供的效率問題。排他設置包含四種：界定產權、俱樂部供給、排他技術（如有線電視的加密技術基礎上的收費）、市場細分和價格歧視等，私人通過上述方式排他實現市場化的供給［10］。案例中的社區集體組織和東進公司的排他設置，都與上述的私人排他不同。

社區集體組織的排他機制是從戶籍制度演化而來的村籍制度。村籍制度與一系列的工資、福利、就業、教育等等的優先權與優惠權相關聯，它明確界定了村莊的社會邊界［11］，使村莊資源和福利的分享具有強烈的排他性：只有具有屬于本村“農業”戶口的村莊成員，才有資格平等地享有村莊資源和福利，否則，無權分享村莊資源和福利。村莊在這一制度基礎上形成一個相對封閉的社會體系。

村莊提供公共物品，不僅具有對外排他，對內承擔著社區公平機制的供給，調節社區內的貧富差異。如珠江村股份合作經濟包括村社兩級:村級經濟，即珠江村股份經濟聯社，是全村共有集體企業與資產的聯合。第二個層次是原28個生產隊演化來的27個經濟合作社，村級經濟與社級經濟各自都有著相對的獨立性。股份分紅是人們最為關心的一種集體分配，但這一分配由于人們所在經濟社不同而呈現出很大的差異。以2001年為例，最高的經濟社每股股份分紅達455元，最低不足120元，為調節差異，村聯社給每個股份統一配給40元，不足120元的，全部給予補足，一定程度上縮小了股民之間的懸殊差異［6］。

東進公司的排他設置：差序格局基礎上的區別對待。存在于血緣、親緣及地緣關系中的差序格局構成了中國鄉村社會的結構特征，這種結構特征嵌入在東進公司在莆田村所提供的公共物品排他設置上。與私人公共物品供給通過收費實現排他不同，東進公司在莆田村所提供的公共物品并不公平地由所有村民享有，而是依據差序格局而存在著差別。其中董事長何新良的百嶺村村民享受了多重優厚待遇，另一個同姓同族的奮塘村次之，如奮塘村考上大學的人也有獎勵，但金額比百嶺減半，莆田其他自然村村民只享受東進農牧公司在莆田村投資建設的莆田文化廣場、莆田中學等共同福利設施［12］。

綜上所述，三種供給主體面臨的核心問題是不同的：對社區組織來說，它具有比較強大的組織動員能力及一定的社會資本，它提供的公共物品面向全部村民，全部村民公平享有，核心問題是資金籌集問題。對村民為主體的供給，在資金籌集之外，決策與組織是其面臨的核心問題。對私人而言，首要的問題是提供公共物品的激勵和排他。

四、農村公共物品多元化供給中應注意的問題

（一）在農村公共物品多元化供給主體中，不能否定和忽視農民自身的力量和作用。

包含政府供給主體，實現以地方政府、農村社區組織，私人或企業為供給主體，［13］政府供給、農村社區供給、農村私人（包括企業）供給和非盈利性民間組織等。［14］案例分析表明，農民在有力的協調和組織下，通過集體行動可以實現公共物品的自我供給，農民自身是一個不可缺少的供給主體，不能忽視和否定農民自身的力量和作用。

（二）社區組織應成為農村社區公共物品的第一供給主體。社區集體組織貼近農民，了解農民的需求，承擔著提供公共物品的社會功能，又能夠在村社區范圍內實現公平的供給，所以，社區組織往往是社區公共物品供給的第一供給主體。對缺乏自主供給能力的社區，應發展集體經濟、盤活集體資產，提高社區組織自主供給公共物品的能力；發達的農村社區，在集體收益的籌集、使用過程中，實行財務公開制及監察、監督作用，增加資金使用透明度，保證集體經濟收益不被濫用；在公共產品供給中，實行公開招標，引入競爭機制，防止暗箱操作，提高公共物品供給和維護的效率。

（三）在集體經濟欠發達的村莊，提高以村民為主體的公共產品供給效率，一方面要防止增加農民負擔，另一方面保護村集體文化和傳統，加強對村兩委激勵，發揮社區組織作為村民的集體行動的組織者和制度供給者的作用。

（四）加強對私人提供公共物品的監管。個人或企業已成為鄉村公共產品供給的一個重要來源。私人企業提供公共物品以潛在利潤作為激勵，以收費來實現排他，在增加公共物品供給的同時，也帶來了收費合理性和公共物品消費上的不平等。私人企業以低成本的連片承租農戶土地作為激勵，一些土地改變了農業用途，提供的公共物品超出了私人提供市場化經營公共物品的范圍，一定程度上代行村委會的社會職能，除造成公共物品的消費上的不公平外，農戶土地在經濟實力強大的企業承租中“被意愿”租出，因此，在鼓勵企業或私人參與公共產品供給的同時，應加強對私人企業利益獲得合法性、收費合理性的監管，保護農戶的土地權益。

（五）防止多元化公共主體中地方政府的缺位。地方政府除作為公共物品的供給主體，提供義務教育、社會保障等覆蓋面大的公共物品外，政策上支持社區集體、農民、私人提供公共物品，同時對三種供給主體的資金籌集運用、收費排他和組織方面進行監督和管理，使其納入法制化軌道，防止社區組織、私人損害農民利益。

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A Study of Subjects Supplying Diversified Public Articles in Rural Communities

SHANG Chun-rong，HUANG Yan
（College of Economics and Management，South China Agricultural University，Guangzhou，Guangdong 510642；Business School，Shantou University，Shantou，Guangdong 515063）

The mechanism of public article supply includes such aspects as demand discovery，fund raise，encouragement，decision and organization，exclusive set-up and fairness.Our case analysis shows that either community organizations，farmers or other individuals can successfully supply the community with public articles；as supply mechanisms vary from subject to subject，so the core issue to be addressed in the public article supply may vary.

rural community；public article；supply subject

F 014·32

A

1001-4225（2012）03-0083-06

2011-12-22

商春榮（1963-），女，北京人，經濟學博士，華南農業大學經濟管理學院副教授。黃燕（1963-），女，湖北荊州人，經濟學博士，汕頭大學商學院教授。

2012國家社科基金項目“無地農民的土地意愿與土地流轉（12BJY086）

佟群英）