我國準公共產品定價研究
——以城市自來水定價為例

趙 明，葛 藍

（安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601）

我國準公共產品定價研究
——以城市自來水定價為例

趙 明，葛 藍

（安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601）

通過三十多年的城市自來水定價機制改革，我國城市供水行業的經營重心已經從單純保障居民生產生活用水，轉入了保障居民生產生活用水與促進水資源的節約與合理利用并重的方向。在這一轉變的過程中，供水行業經常使用價格杠桿，不斷調高水價以促進居民對水資源的保護和節約利用。該舉措在很大程度上促進了城市居民節水意識的形成，但也存在著諸如自來水價格的確定程序不完善，或雖然制定了科學的定價程序，但在執行過程中多流于形式，對提價的具體理由和關鍵數據等實質性問題一帶而過、不加以詳細說明等突出問題。因此，本文從城市自來水定價機制的現狀入手，分析現行城市自來水定價機制存在的突出問題，進而提出完善城市自來水定價機制的建議，以期對完善包括城市自來水在內的公共產品定價機制有所裨益。

水價；公共產品；定價機制；正當程序；實質公平

一、我國城市自來水定價機制的現狀

自建國至今，我國城市自來水定價機制從無到有，逐步走向完善，大體經歷了公益性無償供水階段（1949～1979年）、政策性有償供水階段 （1979～1986年）、不完全成本回收階段（1986～1994年）、成本回收、合理收益階段（1994年至今）。在這一改革過程中，我國主要是通過諸如《水利工程水費核訂計收和管理辦法》（1985年）、《中華人民共和國水法》（1988年）、《關于貫徹執行水利工程水費核訂、計收和管理辦法的通知》（1990年）、《鄉鎮供水水價核訂原則》（1991年）、《水利工程管理單位財務制度》（94財農字397號文件）等一系列的法律、行政法規和規章以及行政文件完成的。[1]

1997年，以《水利產業政策》的頒布為標志，我國水利工程定價機制現代化進程快速推進，2000年底，在指導我國國民經濟發展的綱領性政治文件《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中明確指出：“水資源可持續利用是我國國民經濟和社會發展的戰略問題，改革水管理體制，建立合理的水價格形成機制，調動全社會節水和防治水污染的積極性”。2002年，九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國水法》（修正案）規定：“供水價格應當按補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則確定，用水實行計量收費和超定額累進加價制度”。這些都為我國水價定價機制改革提供了有力的制度支撐。

當前，我國水利工程供水定價的法律調整已形成了以《價格法》為核心，以《水法》為統領，包括行政法規、地方性價格法規、部門和政府價格規章等形式的門類齊全、層次合理、協調配套、相互聯系、統一完備的定價法律體系。相應的，城市自來水定價機制也逐步走上法制化、規范化軌道：定價程序上引入了聽證制度，以期水價的制定過程更加民主、科學，更符合廣大城市居民的合理需求；定價方法上形成了計量收費和超定額累進加價制度，以促進水資源的節約、高效利用；定價依據上從主要依靠各級政府的行政文件，向主要依靠法律、行政法規的方向轉變，以符合法治穩定的價值取向。但是，我國城市自來水定價機制還存在著諸如定價主體單一、定價程序流于形式、價格構成尚不完善等問題。

二、我國城市自來水定價機制存在的問題

（一）定價主體單一

傳統的公共產品理論認為，在市場主導的經濟體制內，政府作為最主要的宏觀調控者，掌握著巨大的經濟資源和及時準確的經濟信息，依法享有強大的經濟權力和強制性的行政權力，能夠對不易由市場機制完全調節的公共產品領域做出全局性的準確判斷，并進行強有力的管理和調節。同時，政府作為社會上最大的公共管理機構，以維護公共利益為基本價值取向，由其定價，既能夠保證公共產品公益性之實現，又能夠促進公共產品成本的及時有效回收。

但是，由于城市自來水作為俱樂部型公共產品，[2]具有公益性和消費的非競爭性的特點，加之城市自來水供水行業具有自然壟斷性的特點，如果完全由政府作為城市自來水定價的主體，將強大的行政權力與壟斷經營權、定價權結合起來，這樣就增加了權力對權利的侵蝕、背離與異化的可能性。

城市自來水對城市居民的生活來說是必不可少的，對其進行壟斷經營在一定程度上會限制社會成員的權利（如選擇權），如果完全由行政主體對城市自來水進行定價，行政權天然具有的強制性、擴張性、侵蝕性就會借助于供水行業的自然壟斷地位，實現其權力的濫用，導致政府不科學甚至是肆意提高城市自來水價格，這將是對公民合法權利的極大侵害。

（二）定價程序流于形式

現行法律法規在規定城市自來水定價權歸于政府的同時，為了保證政府定價行為的科學性和民主性，規定政府定價應當嚴格執行成本調查、初步審核、調查聽取意見或聽證、集體審議、公布決策結果、跟蹤監測和定期審查等法定步驟。[3]并在《價格法》中明確規定了價格聽證制度，《價格法》第23規定：“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性”。但在實踐中，價格聽證仍存在不少問題，具體表現在以下幾個方面：

1.政府不依法辦事，繞開價格聽證程序

在實踐中，往往存在政府擅自使用經濟權力，憑借行政權的強制性直接定價的現象。根據《價格法》第23條的規定，價格聽證程序為政府定價前的必經程序，但現實執行中，政府往往使用各種理由（如執行上級政府或同級黨委的決定）、甚至在定價過程中直接繞開聽證程序，通過行政命令的方式直接規定城市自來水的價格。

2.聽證程序規定過于籠統

價格聽證會的實施辦法多由各地物價部門自行規定，而地方物價部門又是城市自來水價格的決定者和價格聽證會的參與者，這就極大的增加了物價部門借角色混同之機籠統制定聽證會程序，以使部門利益得到滿足的風險。在實踐中主要表現為對提價的關鍵數據和理由在聽證過程中一筆帶過，不作應有的詳細說明，給專家和消費者發言的時間偏少等。這些關鍵程序的缺失，使三方公平博弈的價格聽證會淪為行政機關越權定價的合法外衣。

3.聽證會代表比例不合理，角色混同現象時有發生

城市自來水定價聽證會實質上是一場城市自來水供水公司、政府和城市居民三方的博弈機制，因此，各方代表比例的確定就顯得格外重要。在實踐中，很多二三十人的定價聽證會，居民代表只有一兩人，比例極低，這就必然削弱居民的發言權。同時，由于多數自來水供水公司具有國有性質，就會出現價格聽證會代表既代表了城市自來水供水公司的利益，又部分代表了當地政府的利益，這種角色混同現象的出現，必然會導致部門利益主導聽證會的情形。

4.聽而不證現象普遍存在

《政府價格決策聽證辦法》第26條規定“政府價格主管部門應當向社會公布定價的最終結果”。但對于“最終結果”的決策過程及其依據是否應向公眾公開，并未作出明確規定，而這恰恰又是實施“社會監督”最為關鍵的地方，也是最該“透明”之所在。否則，只公布結果，也就談不到監督與透明，其效果與不聽證并沒有太大的相異之處。[4]

（三）階梯式水價計量方法尚存局限性

1998年國家計委、建設部聯合頒布的《城市供水價格管理辦法》中明確指出我國今后的城市自來水采用階梯式定價方法，“省、轄市以上城市在2008年底前、其他城市在2005年底前，城市居民生活用水可根據條件先實行階梯式水價”。到目前為止，我國絕大部分城市的居民生活用水價格均采取階梯式計量水價方法。

階梯式水價將水價分為兩段或者多段，每段一個固定的單位水價，同時單位水價隨耗水量分段增加。1998年國家計委、建設部頒布的《城市供水價格管理辦法》指出：可將階梯式計量水價分為3級，級差為1：1.5：2，具體比價關系由所在城市人民政府價格主管部門會同同級供水行政主管部門結合本地實際情況確定。第一級水量基數，以確保居民基本生活用水為原則制定；第二級水量基數，以改善居民生活質量為原則制定；第三級水量基數，根據市場價格制定。[5]

上述規定避免了一刀切的大幅提高水價導致的來自社會和政治方面的障礙，在促進生態環境保護和水資源可持續利用的同時，體現了公正性的定價原則，也保證了供水單位補償成本和擴大再生產的需要。但是，當前的階梯式計量水價的方法依然存在著一定的局限性。

1.起始分段水量制定不合理

根據國際基本用水標準，一般人均每天在25kg～30kg范圍內，也就是說，對于三口家庭，相當于每家每月2t～3t。即便是在第一級水量基數內照顧到居民改善和提高生活質量的要求，起始分段水量也應控制在10t以內，但我國當前絕大部分城市的第一等級水量基數一般都在15t左右。這樣高的起始分段用水量，基本上無法起到促進節約用水、提高水資源利用效率的目的，階梯式水價促進水資源保護和水資源可持續利用優勢也無法發揮。

2.階梯式水價對財政補貼的利用不合理

為了鼓勵節水，政府實行了對階梯型水價中的初始段水價給予適當補貼的政策。在一個兩階梯水價體系中，一個家庭如果要得到全部補貼，就必須用完起始分段的全部水量。如果用水量在起始分段范圍內，用水越少，則獲得的補貼越少。但問題是，那些高收入的用水戶的用水量超過了初始分段的水量，他們得到了初始分段數量的全部補貼。這對低耗水量的用水戶顯然是不公平的。

3.各等級水價間的級差過小

《城市供水價格管理辦法》制定的指導級差為0.5，我國大多數城市制定的水價級差也在這個水平上。這樣的級差水平并不能有效給高消耗水的用戶以明顯的價格壓力，因為當其月用水量達到第三級的水平時，也只不過多付了一倍的水價，而第三級的用水量已經明顯超出了滿足生活需求的范圍，很可能造成浪費，而浪費行為與其付出代價的比例顯然是不合理的。

（四）監督機制不完善

在政府定價行為上，存在腐敗行為產生的可能性和現實性。因為政府管制部門或人員掌握的城市自來水的定價權力使其有可能產生“權錢交易”的動機和行為，而且政府定價將直接影響城市自來水公司的收入和利益。我國現行法律制度中對政府管制部門或人員的監督多是屬于事后救濟性質，具體體現在《價格法》第45條、第46條和《政府價格決策聽政辦法》第28、29條中。然而對政府定價的違法行為進行事前預防，即對定價主體進行分權，卻在我國公共產品定價機制中鮮有涉及。

三、完善我國城市自來水定價機制的建議

（一）建立城市自來水定價權分享機制

城市自來水定價權屬于經濟權力，是社會成員與國家對公共經濟事務安排的社會契約，其行使的最基本的要求就是滿足經濟與社會發展的和諧性與安全性需求，滿足社會成員的公共需要，其核心問題是確保權力的實施正確反映客觀經濟規律。因此，應當建立有政府、權力機關和社會成員共享城市自來水定價權的機制。

1.政府

政府是國家經濟行為的主要行動者與直接執行者，其進行經濟行為的目的在于維護社會公眾的整體利益，因此，城市自來水定價權由其享有，有著其天然的優勢：首先，政府定價易于執行。政府依靠其享有的行政權力制定的水機具有強制性，因而易于執行。其次，政府制定城市水價具有正當性。在社會主義市場經濟條件下，雖然市場在資源配置中占有主導地位，但是，由于市場機制固有的缺陷，需要具有強大經濟實力，能夠影響市場運行態勢，同時又擁有豐富的信息資源、政策資源的政府加以彌補。最后，政府代表社會公共利益，是高效科學的社會管理組織。因此，由政府享有城市自來水的定價權，就能夠在制定自來水價格的過程中充分考慮城市居民的合法利益，并運用其科學的組織體系，進行科學的制度構建，以確保城市自來水價格的科學性。

2.權力機關

人民代表大會作為我國的權力機關，享有我國憲法規定的決定權、任免權、監督權和立法權。在城市自來水定價過程中，各級地方人民代表大會可以依法參與到城市自來水定價過程中來，對政府的定價行為進行監督，有效保證政府的定價行為合法、程序民主、結果科學。

人民代表大會參與城市自來水定價主要是通過行使立法權和監督權來實現的。首先，大部分城市現行的自來水定價依據主要是地方政府制定的政府規章和相關行政文件，地方性法規缺位現象嚴重。而地方性法規作為各級地方人民代表大會行使其職能一種重要形式，無論是從法律效力、社會公信力、科學民主性還是從公平公正的價值取向上看，都具有無可比擬的天然優勢。憑借這種天然優勢，享有立法權的地方各級人民代表大會能夠制定出科學公平的城市自來水定價規則，從而分離出政府原有的城市自來水定價規則制定權（政府只擁有按照地方性法規進行具體操作的權力），使人民代表大會成為規則的制定者，從而對政府的定價權進行制約和監督。其次，人民代表大會具有范圍較廣的監督權力，科學有效行使這一權力，將對政府的定價行為進行有效的監督。監督的途徑是多樣的，既可以通過審查政府確定城市自來水價格依據的合法、科學性來進行，也可以通過審查價格聽證會的程序和規則的公平性來進行，更可以直接參與到政府定價的過程中來（如參與城市自來水價格聽證會）。

3.社會成員

經濟權力作為一項綜合性的權力，是普遍的社會成員權力，具有普遍的公眾性與公益性。在城市自來水定價過程中，社會成員享有的經濟權力應當包括:

一是城市自來水的議價權。城市自來水作為一種準公共產品，其價格的制定涉及到每一個社會成員的切身利益，因此社會公眾對城市自來水價格的形成享有當然的知情權與參與權。

二是公共經濟決策參與權。公共政策被認為是“對一個社會進行的權威性價值分配。”[6]公共經濟決策要達到使社會公眾普遍受益的目的，首先必須對此形成共識，也就是必須保障社會成員的經濟決策參與權，使通過公共經濟行動所可能達致的會共經濟效果在決策階段已經進行了充分的估價與分配。

要保障社會成員的上述權力，首先要規范政府的經濟權力，對政府權力的行使嚴格加以界定，牢固樹立法無授權即是禁止的原則，并保證政府行為的公開化、透明化與法治化。同時，要建立和完善價格聽證制度，該制度的建立是價格決策民主化與科學化的表現，通過價格聽證制度形成的價格反映了公眾的愿望，更易被接受。

（二）完善城市自來水價格聽證制度

正當程序原則是一切實體法律在執行過程中必須遵守的基本原則，是一切公平正義最直接的保障，在城市自來水定價過程中，必須嚴格貫徹正當程序原則。城市自來水價格聽證制度作為政府、自來水公司和消費者三方博弈的關鍵平臺，其程序框架已經建立，但細節方面仍需明確。

1.聽證程序應當預置

我國大部分城市的自來水價格聽證程序是由政府的物價部門制定的，且不論其角色混同導致權力濫用的可能性，僅從正當程序的視角而言，物價部門制定并公布價格聽證會的程序應當先于價格聽證會的召開不少于一個月的時間，且應當要求物價部門將其制定的價格聽證會程序送交同級人大常委會審議，批準后方能生效，從而有效制約行政權力。

2.聽證程序應當具體

聽證程序不能僅注重于形式上的公正，滿足于框架上的完善，更應注重其實質上的公正，將其內容細化。

（1）城市自來水定價理由應詳細具體。對物價部門的定價說明程序，應當要求物價部門作詳細說明，并規定物價部門定價必須提供的數據種類及詳細程度，不允許物價部門使用政治術語模糊關鍵信息。

（2）人員構成和比例應當科學。對于參加聽證會的三方代表，可按三三制原則分配，并適當擴大消費者代表的比例，同時參會人員應當有一定數量的專家，以保證聽證會召開的公平行和實效性。

（3）消費者代表發言時間應當充足，并允許質詢。消費者代表代表著廣大城市居民的切身利益，且作為公共產品實質意義上的所有者，消費者理應獲得足夠的發言時間來表達自己的見解，并允許消費者就其他兩方的相關闡述進行質詢，以充分維護其合法權益。

3.聽證結果的執行適用卷外排他性原則

通過正當程序獲得的聽證結果代表著各方的共同利益，理應得到充分的認可并貫徹到執行中去。對此，我們可以借鑒美國 《聯邦行政程序法》第556條規定確立的卷外排他性原則。該原則規定行政機關的決定必須根據聽證會案卷作出，不能在案卷之外，以當事人不知情或以沒有論證的事實為根據，否則，其結果無效。在城市自來水價格制定過程中，政府價格決策部門只能依據聽證結論進行價格決策，不得依據其他結論或意見。如果最終的價格決策沒有采納聽證結論，就應當由政府價格決策部門做出合理解釋。[7]否則，聽證代表有權提出行政復議和行政訴訟。

（三）完善階梯式水價計量方法

目前，階梯式水價計量方法在我國城市自來水行業已經全面普及，并在成本補償，合理收益，節約用水，公平負擔等方面發揮著積極作用，但仍需進一步的完善。

1.社會效益與環境效益并重，科學制定起始分段水量

起始分段水量確定的首要標準是滿足城市居民正常的生活用水需要，并適度滿足居民改善生活質量的需求，其次是促進水資源的節約使用。因此，應參照當地人均日常用水量和當地水資源的稀缺程度制定起始分段水量，切實做到嚴格保障居民生活用水，并適度體現水資源的稀缺性。

2.堅持實質公平，合理利用財政補貼

財政補貼在維護居民基本生活用水需要起到了不可替代的作用，但是在第一等級水價中將政府的財政補貼均分到單價中，會導致居民用水量越少，享受財政補貼越少的現象，有違背實質公平。因此，從實質公平的角度出發，并鑒于現有技術的可行性（我國部分城市已經實現了使用水卡繳費），可將財政補貼在月末水費結算時按節水比例打入居民的水卡之中，從而實現用水量越少獲得財政補貼越多的實質公平。

3.促進節約用水，擴大水價級差

當前，我國較低的水價級差并不能有效的促進居民節約用水方式的形成，因此，要發揮階梯式水價計量方法的優勢，充分利用價格杠桿的作用促進節約用水方式的形成，就必須實行不等額的級差制定辦法，擴大將第三等級以上水價級差，將不屬于滿足居民基本生活用水需要和改善生活質量用水需要的水量單價擴大到第一等級水價的三倍以上，并取消原有水價中的財政補貼，從而給浪費者以警醒。

（四）強化監督機制

強化對政府城市自來水定價行為的監督，主要通過政府機關的內部監督和權力機關及社會公眾的外部監督兩方面來實現。

1.政府機關的監督

政府部門成為定價主體，更應該強化自身的監督效能。一方面，政府機關內部可以通過行政隸屬關系，由上級行政機關監督下級行政機關，人民政府監督各工作部門。另一方面，加強專門機關的監督。如審計機關、財政部門、物價部門等根據各自的職權范圍對城市自來水定價進行監督。

2.權力機關的監督

加強人民代表大會的監督，即是將政府的公共經濟權力納入到民主與法治的軌道上。人大最基本的職能和權力是立法權和監督權，人大要通過制定法律合理確定政府經濟職能的內容、條件、范圍及程序，以規制政府的定價行為；同時，各級人大要加強規制政府經濟職能的責任感，政府行使城市自來水定價權的程序要交由人大規定，防止暗箱操作，避免壟斷權力和政府領導意志的濫用。

3.社會公眾的監督

社會公眾對政府行為進行監督，是民主的要求之一。有效保障社會公眾的監督權，一方面承認了公眾的經濟權力，從而時刻警醒政府不要超越權利運行的邊界，起到消極制約的作用；另一方面，當政府超越權利運行邊界，濫用權力時，公眾可以進行積極的反抗。為此，首先，要強化社會公眾監督的法律制度建設，明確社會公眾監督政府經濟行為的權限、內容和程序，從而使公眾的監督有法可依，有法可護。其次，在政府進行定價過程中，要加強信息公開制度建設。只有信息公開到位，才可以使群眾對政府機關及其各部門工作人員工作的了解有了合理的根據和事實，從而進行有效的監督。最后，健全保護和保密制度以及舉報獎勵反饋機制，堅持和完善民意測驗、民主評議制度，加強新聞輿論建設，使政府行使經濟權力行為有更暢通的途徑接受監督。

[1]張德震，陳西慶.我國水價的變化過程及其區域特征的研究[J].地理科學，2002，（8）.

[2]陳達.公共產品的概念、特征、分類和供給主體[J].中國價格監督檢查，2006，（12）.

[3]王敏.公共產品定價權研究[D].長沙：湖南大學，2007.

[4]黃少安，宮明波.價格聽證會的效率分析——以中國首次客運價格聽證會為例[J].消費經濟，2002，（4）.

[5]林家園.對階梯式計量水價的認識與思考[J].水科學與工程技術，2005，（3）.

[6]戴維·伊斯頓.政治體系——政治學狀況研究[M].商務印書館，1993. 122.

[7]黃建水，尚紅利.價格決策聽證制度立法研究[J].當代法學，2002，（6）.