人口老齡化與農村失能老人的長期供養

李文杰

（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封475003）

人口老齡化與農村失能老人的長期供養

李文杰

（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封475003）

農村失能老人長期供養不僅是老年人和其家庭的需要，也是一個嚴峻的社會問題。老齡化背景下這一問題日益凸顯，實現農村失能老人長期供養需要調動社會各方力量，積極采取措施加強養老服務的資金、政策保障，逐步建立完善的社會養老服務體系。

失能老人；長期供養；照護服務

2010年末全國城鄉部分失能和完全失能老年人約3300萬，占總體老年人口的19.0%。其中完全失能老年人1080萬，占總體老年人口6.23%。到2015年，我國部分失能和完全失能老年人將達4000萬人。“十二五”時期，隨著第一個老年人口增長高峰到來，中國人口老齡化加速發展，呈現出老齡化、高齡化、空巢化加速發展的特征，而農村的老齡化水平明顯高于城市。

一、農村失能老人長期供養問題的凸顯

進入老齡化社會的中國，老年人的總體健康狀況不容樂觀，慢性病患病率、人均患病數、活動受限率、殘疾率均遠遠高于其他人群。到“十二五”期末，我國失能老年人占總人口的比重將進一步提高，其中完全失能老年人將達1240萬人左右，占老年總人口的6.05%。城市完全失能老年人中，有照料需求的占77.1%；農村有照料需求的占61.8%。同時，農村完全失能老年人照料需求增長速度遠高于城市。

隨著農村失能老人規模不斷擴大，不論是老年人的家庭，還是政府和社會養老機構，在長期供養問題上都承受很大壓力。一個失能老人至少影響兩個家庭，影響子女生活的各個方面，所以中國農村許多家庭被失能老人的長期供養問題所困擾。農村失能老人收入主要靠子女提供，收入沒有保障；看病難的問題依然存在并嚴重影響著失能老人的生活；情感空虛、孤寂、無助等問題也是農村失能老人生活的一大困境。相對于城鎮來說，中國農村的失能老年人長期供養問題突出表現在：農村沒有完善的養老保險制度，大部分失能老年人未納入制度性的社會保障安排，缺乏長期照料護理老人的養老機構，多數失能老人只能依靠家庭供養。隨著工業化、城鎮化的發展，勞動力人口的流動，尤其是計劃生育政策不斷深入貫徹實施家庭規模的小型化，使得傳統家庭供養模式，已經不能適應我國當前的經濟社會發展要求。

在老齡社會條件下，如何對待失能老年人，是衡量社會文明進步的重要尺度。隨著農村失能老年人長期供養需求的增大，如何實現對農村失能老人長期照料成為對社會的道德良知的深刻考驗，也是對各級政府的深刻考驗。

二、農村失能老人長期供養面臨的主要問題

隨著社會保障事業的發展和國家一系列惠老政策的實施，農村失能老年人的物質文化生活水平大幅度提高，各項優待政策逐步落實。但是，全社會防范失能老人的風險意識還很淡薄，長期供養缺乏制度性保障，長期照料服務體系還未建立，在人口老齡化背景下，廣大農村失能老人長期供養仍面臨多種問題。

（一）農村失能老人失去傳統家庭支持

目前農村失能老年人的供養主要依靠家庭成員，但是空巢化和家庭規模小型化使得很多失能老人身邊幾乎無子女照料；另一方面，由于子女工作、生活壓力的增大，長期照料護理又要求較高的專業性、規范性，即使和子女生活在一起的失能老人，也很難得到家庭成員的精心照護。此外，大部分高齡失能老人子女年事已高，如果其子女自身生活有保障，且身體狀況和精力允許，尚有能力承擔個人和老人養老問題，否則沒有能力顧及高齡失能老人，部分高齡失能老人子女先于父母亡故，而孫輩外出務工者居多，很難按法律條款盡隔代贍養義務。

（二）現有農村老年供養政策不完善

新型農村養老保險制度還未實現完全覆蓋，目前農村養老還依靠“五保”制度集中供養，農村養老機構執行政府對“五保”的收養政策時，基本不能對失能老人長期供養做出專門政策制度安排。此外，我國農村長期照料護理服務缺乏長期發展規劃，對失能老人的社會保障定位還沒有形成，長期護理保險還沒有進入議事日程，有效的老年護理津貼制度尚未建立。而且，農村失能老人作為全社會最大的弱勢人群，整體收入水平較低，服務支付能力不足，勢必市場介入程度低，加上政府對農村養老事業的投入不均衡且覆蓋面過窄、社會慈善捐助不充分和利用不合理，使得農村失能老人長期供養一直處于市場選擇和政府救助政策邊緣。

（三）農村社會養老服務體系不完善

當前，社區、老年人收養機構，社會組織以及政府構成了農村失能老人家庭以外的責任主體，但從農村失能老人的整個社會支持網絡來看，他們從家庭以外能夠獲得的支持非常有限。農村社區普遍沒有或很少有社區照護服務，更多的是鄰里之間互助，也是建立在熟人關系和價值交換基礎上的。農村養老收機構基本不能對失能老人提供長期供養，也基本沒有在設備添置和人員安排上做好收住失能老人的準備，很多收養機構直接拒絕接收失能老人。全國尚未建立失能老人護理津貼制度，政府對農村失能老人的供養沒有專項的財政支出，與之相關的優惠政策也很難落實。社會府組織參與農村失能老人的供養十分有限，且行業自律和市場監管有待加強。我國農村社會養老服務體系建設仍然處于起步階段，收入保障、社會養老保險和社會醫療保險及公共衛生制度受到較多重視，但是，供養照料服務相對薄弱，尚未形成與經濟水平和老齡化趨勢相適應的失能老人養老護理服務行業，照護服務體系建設相對滯后。

三、解決農村失能老人長期供養問題的建議

解決農村失能老人長期供養問題，要依靠全社會的力量。政府、企業、家庭、社會組織等，都應該承擔起相應的責任，共同構建為農村失能老人提供生活照料、康復護理、精神慰藉、社會交往和臨終關懷等綜合性服務的長期照護服務體系。建立該體系除了引導家庭、社區、養老機構等繼續發揮應有的作用外，還要從以下幾個方面著手：

（一）完善現有農村老年供養政策

首先，在現有“五保“對象基礎上，吸納失能老人享受集中供養，為失能老人提供擔水、找醫生、拿藥、干農活，收種莊稼等服務和幫助。國家的養老保險、醫療保險、養老補貼以及社會救助，優先并重點保障農村失能老年人。

其次，全面推廣養老護理津貼制度，提高對農村失能老人的補貼力度。通過對“失能老人”發放護理津貼，減輕其家庭負擔，讓“失能老人”得到基本的照料。補貼不但要補貼到養老服務機構上，還要落實到需要長期供養需求的老年人身上。

再次，研究制定促進農村失能老人長期供養的法規與政策。從法律層面更深入地推動農村養老服務業的發展，增加便于操作的法律法規條款，明確法律責任和義務，即解決其家庭經濟困難，也調動其家人贍養老人的義務。

（二）建立長期護理保險制度

對失能老人長期照護服務體系的建立需要失能老年人經濟支付能力為支撐，因此它要求建立與健全失能老年人長期護理保險制度。目前，國外長期護理保險主要有以德、日為代表的社會性長期護理保險和以美國為典型的商業性長期護理保險，各國對護理服務等級的劃分都非常細致。我國由于地區經濟發展不平衡、貧富差距較大等問題，必須因地制宜地推廣長期護理保險。制定護理保險相關法律并提供有力的政策支持，推動相關服務產業的發展，促進配套護理體系的完善；提供有針對性的護理資金支持，保費應由各方分擔；加強我國老年護理精算人才的培養和專業護理團隊的建設。護理保險服務應包括直接護理、社會福利與醫療保健等多方面內容，并依據失能風險程度實行分級給付服務。我國長期護理保險尚處于初步發展階段，應借鑒發達國家經驗，研究和探索強制性的長期護理保險制度，發達地區可以嘗試直接設立這一險種，也可以先從商業保險起步，待成熟后再逐步向社會保險轉型，成為社會保險涵蓋的一個重要險種。隨著日益嚴重的老齡化問題，和失能老人問題的凸顯，長期護理保險觀念也必然會逐漸深入人心。

（三）推動農村專業養老隊伍與非專業養老隊伍結合

加快養老服務機構對失能老年人護理服務知識和技能的培訓，各地要通過專門院校培養、在職培訓、崗位訓練等多種途徑，把養老服務人員訓練成掌握專業社會工作知識和養護服務技能的專門人才，鼓勵這些專業人才到農村去，并提供一定政策支持。適應農村失能老人集中供養需求的變化，加快培育發展養老服務行業的中介組織和社會團體，使其承擔失能老人長期照護的服務功能，力求在短期內使護理型床位有一個較快的增加并重視對養老護理服務人員的職業道德教育和心理疏導。

民政、衛生、教育、勞動保障等職能部門相互協調，招收農村剩余勞動力，尤其是充分挖掘留守婦女人力資源優勢，對他們進行護理專業知識培訓。通過教育引導，短期培訓，建設一支敬老護老的志愿者服務隊伍，把本地剩余勞動力組織起來，共同照護本地失能老人。

（四）鼓勵地方因地制宜大膽嘗試

鼓勵地方政府因地自宜，制定適合自己區域的供養政策。例如浙江為失能老人家庭提供“喘息服務”（即為長期精心照顧臥病在床失能老人的家屬，提供臨時性替代照護服務，讓長期處于照護壓力而身心疲憊或精神壓抑的家屬得到“喘息”機會），并對家庭主要承擔照護者提供免費或低償照護技能培訓，失能老人居住的房間都是經過特別設計外，還劃分不同層次照護補貼標準，實施分類照護服務，并為失能老人家庭增添無障礙設施等。揚州市推行“9073”的養老模式，以緩解人口老齡化給城市帶來的壓力。所謂“9073”，即是指，將來90%的老年人還是以家庭養老為主；7%的老年人則同時輔助有社區的服務，也就是居家養老服務中心的幫助；而3%~4%的老年人將完全依靠政府養老機構養老，這主要針對高齡失能的老年人。這些地方政府的大膽嘗試無疑為解決農村失能老人長期供養問題提供了有益經驗。

農村失能老年人的長期供養是困擾億萬家庭和農村養老事業發展的嚴重社會問題。我國農村由于長期供養政策的缺失，難以完成對社區、失能老人的收養機構以及社會組織的有效整合，城鄉以及區域之間的差距難以彌合，社會基本養老服務的均等化也難以實現。廣大農村失能老人日益淪為社會的最邊緣群體、最弱勢群體，因此，應根據我國基本國情，因地制宜，制定切實可行的政策措施，積極調動一切可以調動的政治、經濟、社會等資源，為廣大農村失能老人提供必要的基本社會保護，這也是構建和諧社會、使老年人共享經濟社會發展成果的內在要求。

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