地方政府公共關系的建設路徑研究

于川

（中南財經政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074）

地方政府公共關系的建設路徑研究

于川

（中南財經政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074）

公共關系作為一項重要的管理思想和技能，已經在世界范圍內被社會各界廣泛應用。而我國的公共關系起步較晚，其價值有待于受到政府部門尤其是地方政府的挖掘和重視。當前我國地方政府公共關系存在公關意識不足、職能機構缺失等一系列問題，亟需一條科學的發展道路。

公共關系；政府形象；信息傳播

一、地方政府公共關系建設的價值

（一）政府公共關系的含義與功能

政府公共關系，即公共關系的基本理念和實務在政府的行政管理活動中的應用。美國公共關系研究與教育基金會主席R·哈羅博士，在征求了83名公共關系領導人的意見，研究了472個相關定義后，總結出：公共關系是一種特殊的管理功能，它幫助一個組織與其公眾之間建立和保持相互溝通、了解，接受與合作的渠道；參與問題和糾紛的處理，將公眾的意見傳達給管理部門并做出反應；明確與加強為公眾利益服務的管理責任；它還作為監視預警系統，幫助管理部門預先做好應變準備，與社會動向保持一致并有效地加以利用。它用調查研究和正確并合乎道德的溝通技術作為其重要手段。

公共關系誕生兩百多年來，現已不再局限于最初在私人組織中的應用，而是被介紹到公共部門之中，越來越受到世界各國政府的重視。作為一種新型的行政管理方法，政府公共關系主要具有以下三項功能：

1.塑造政府形象。政府形象是公眾對政府本身及其行為的總體印象和綜合評價。良好的形象是政府最有價值的無形資產，有助于其贏得公眾的信任與支持。塑造和維護外在形象是一切公關活動的出發點。在日常公關活動中，政府可以通過對各形象要素的設計、規劃、宣傳、推廣來提升其知名度和美譽度；在緊急事件中，危機公關則可以彌補和修復受損的政府形象。

2.輔助公共決策。第十屆諾貝爾經濟學獎得主赫伯特·西蒙指出：管理就是決策。而決策的核心在于對信息的掌握和運用。公共關系理論認為，組織內的公共關系部門就是要利用各種渠道和網絡搜集與組織發展有關的一切信息，為組織決策科學化提供強有力的保證。政府公關部門能在采集、整理、分析信息的基礎上，為決策機構提供可供選擇的行動方案，從而發揮咨詢、論證補充、提供修正意見等輔助決策作用。

3.協調各方關系。任何組織都處在一定的自然和社會環境之中，組織與內外各種環境之間的關系是其生存發展的關鍵因素。作為社會事務的管理者，政府更是面對著極端復雜的行政環境。通過展開公關活動，處理好內部關系，有助于增強政府的凝聚力，保證政令統一，提升行政效率；取得與外部環境的協調，有利于政令暢通，確保行政目標的實現。

（二）地方政府發展公共關系的意義

地方政府是由中央政府為治理國家一部分地域或部分地域內某些社會事務而依法設置的政府單位。相較于中央政府，地方政府的管轄范圍、職責權力都更為有限，但是其對于一定范圍內的社會管理卻更為直接。從公共關系的視角來看，地方政府不僅與大部分外部公眾之間的聯系更為密切，同時還在中央政府與民眾之間充當了溝通橋梁的作用。因此，構建良好的地方政府公共關系具有重要意義。

首先，地方政府公關有助于實現政治民主化。由于地方政府的活動與公民的日常生活直接相關，地方政府的工作會對當地公民的切身利益產生影響，并進而影響他們對政府和國家的態度。因此，當代地方政府已經成為公民參與政治最直接的舞臺。政府公共關系強調雙向的信息溝通，了解人民的意愿，從而讓公眾更為廣泛和直接地參與對社會事務的管理，同時培養人們的民主意識，提高其參政議政能力。

其次，地方政府公關有助于促進社會和諧。當前我國處于轉軌時期，社會各方面利益波動較大，各種矛盾可能比較突出。為及時解決這些矛盾，保持社會的穩定發展，需要地方政府有組織地進行協調性的工作，通過互相溝通，增進理解，尋求支持。從公共關系的角度看，這種發揮了思想工作和宣傳工作作用的活動，就是公關活動。

再次，地方政府公關有助于提升行政效率，充分發揮政府的管理職能。一方面，由于機構重疊和職能交叉，多頭管理、政令不暢的問題時有發生，政府有待于處理好與內部公眾的關系，加強團結，減少內耗，提升效率。另一方面，單一的行政手段難以滿足政府應對復雜社會事務的需求，通過公關活動取得外部環境的協調與支持才更有利于政府職能的實現。

二、我國地方政府公共關系的現狀

（一）地方政府公共關系的實踐

目前我國各地政府開展的公共關系實踐主要表現在三個方面：1.相關制度的建設。比如許多城市都設立了市長電話、市長接待日，與市民進行直接溝通，加強政府與群眾的聯系。2.專題公關活動的開展。如一些大中城市結合地方文化特色，以外樹形象、內求發展為目的，運用公共關系策劃，舉辦各具特色的社會活動，提升城市的知名度和吸引力。3.危機公關的運用。例如在2007年的太湖藍藻事件中，無錫市政府一方面調動各方力量迅速解決水源污染問題，一方面通過有效的公關手段打消市民的顧慮，安撫公眾的緊張情緒，從而在危機中樹立了良好的政府形象，贏得了廣大市民的信任。

（二）地方政府公共關系存在的問題

由于傳播到國內的時間不長，地方政府公共關系的發展明顯還不充分，主要存在以下幾個問題：

1.政府官員的公關意識淡薄。一是對政府公共關系的作用缺乏認識。許多地方官員的心目中尚未樹立形象觀念，難以自覺利用各種傳媒手段對政府形象進行塑造和維護。大部分公務員仍抱有嚴重的“官本位”思想，還習慣于傳統的當官做老爺，在與社會公眾或傳播媒體打交道時，往往高高在上，發號施令，缺乏為人民服務的意識。二是對公共關系的理解存在偏差。有的認為政府公關無非就是“請客送禮”、“拉關系”、“走后門”；有的認為政府公關就是搞“形象工程”、“面子工程”；有的更是把反腐敗和政府形象對立起來，認為被揪出來的腐敗分子越多，就越會損害政府形象。

2.政府公關的職能分散。我國大部分地方政府尚未設置獨立的公共關系部門，目前可以行使行使公關職能的政府部門包括：綜合部門（辦公室或辦公廳），承擔秘書、文書檔案、收發信息、協調關系等工作；信訪部門（如信訪辦），受理公眾訴求；調研部門（如研究室），負責收集情報、提供咨詢；外事部門（如僑辦）等。這些機構的設置過于分散，容易造成職責不清，不利于政府公關工作的專業化、科學化。即使有些政府職能部門已設置了公共關系崗位或公共關系秘書，也難以承擔起統籌規劃公共關系的任務。

3.信息傳播存在障礙。政府公關的目標就在于，通過塑造良好的政府形象，取得公眾的信任與支持。實現這一目標的前提是保證政府與公眾之間暢通無阻的交流和溝通，而目前我國各級政府與公眾之間尚未建立其理想的溝通渠道。一方面，政府信息的透明度不高。政府是最大的信息資源的占有者，相關資料統顯示，各級政府掌握著80%以上的社會、經濟、文化信息以及全部的政策和法律信息。開展政務公開工程多年，卻總是雷聲大雨點小，公開的內容少、更新慢、質量低，以至被諷為“凡是公開的都不重要，凡是重要的都不能公開”。另一方面，信息反饋制度不完善。例如民眾向政府反饋信息的主要形式——信訪制度，實際上只是為制約行政機關而設置的一種監督機制，這種形式的交流難以令政府主動、全面地了解民意。

三、地方政府公共關系的建設途徑

（一）政府公關機構建設

政府機構中應當設有獨立的公共關系部門，統一行使信息情報、決策參謀、宣傳外交等各項公關職能。它是一個靈活的組織系統，涉及事務性的工作、技能型的工作和由專家小組承擔的非事務性工作，其中非事務性的研究策劃工作是專業公共關系活動的核心。如此設置的好處在于：首先，專門的公共關系機構可以凸顯公關職能對政府工作的重要作用，有助于在廣大地方政府工作人員的心目中樹立正確的形象觀念和公關意識；其次，統一的職權便于政府公共關系活動的統籌規劃和順利執行，有利于提高政府公關的預見性、科學性；再次，使用專業的公共關系人員從事相關工作也有助于提升政府公關的水平。根據我國的實際情況，可以設想合并民政、調研、信訪等部門，組建公共關系局，并參照企業中總經理負責式的公關管理模式，由行政首長領導。這樣，既沒有增加額外的人員編制，又可以突出政府公共關系工作的重要性。

（二）信息渠道建設

公共關系理論強調“雙向對稱”的信息溝通模式，即組織通過建立必要渠道把想法和信息傳播給公眾，同時接收公眾的信息反饋，使組織求得雙向溝通和對稱平衡的生存發展環境。構建地方政府“雙向對稱”的公共關系模式，一方面要提高政府信息的透明度，一方面要拓展政府了解民意的渠道。為推進政府信息公開，首先應建立主動公開和申請公開制度，實現由“政府公開什么，群眾看什么”向“群眾想看什么，政府就公開什么”的轉變。其次，應實行政務公開評議制度，把政務公開納入政風、行風評議的范圍，實現公眾對政務公開工作的監督。再次，應建立相關的責任追究制度，用紀律手段保障政務公開的深入開展。建立多層次的信息反饋渠道，一是要更多地采用民意測驗和行政聽證的辦法，將對民意的了解和分析建立在更科學的基礎之上；二是應完善領導干部基層考察制度，將基層調研工作制度化，減少下級的陪同、安排、接待，以便掌握真實的民情；三是要注意發揮新聞媒體的作用，利用各種媒體多方位的信息收集網絡，為政府收集社情民意服務。

（三）廉政建設

廉潔在任何時代、任何國家都是公眾對政府的一種最基本要求。政府要在社會公眾心目中樹立起良好的形象，首先必須做好廉政建設。因為只有廉潔的政府才會具有務實、創新的工作作風，才能實現高效的工作效率。我們很難想象，一個腐敗的政府如何能夠呈現出民主、法治、高效的精神風貌，如何能夠在社會公眾心目中真正樹立起良好的形象。廉潔是對每一個政府工作人員的行為規范，即要求從政人員在金錢和物質面前做到不受賄、不貪污。政府官員腐敗不僅使自己的形象毀于一旦，更會直接損害政府的聲譽。加強廉政建設、克服官僚主義作風、清除腐敗現象和糾正不正之風是完善政府形象的迫切要求。廉政建設要求通過思想教育提高官員廉潔自律的意識，通過法律制度預防、懲治政府官員的腐敗行為，通過多種形式的監督，制約政府權力的運行，以期建立教育、制度、監督有機統一的懲治和預防腐敗體系。

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