“成都模式”在住房保障中的應用研究

朱國龍，王 欣

（1.成都信息工程學院 管理學院，四川 成都610103；2.四川同創工程機械有限公司，四川 成都610053）

“成都模式”在住房保障中的應用研究

朱國龍1，王 欣2

（1.成都信息工程學院 管理學院，四川 成都610103；2.四川同創工程機械有限公司，四川 成都610053）

隨著國有企業改革，其配套的家屬區住房問題凸顯，對此，成都市探索了“成都模式”，即由政府擔任主角，由國資建設企業擔任舊城改造的業主，將住房困難的群眾先安置再拆遷，最后在建設、返遷。在拆遷居民過渡期給予適當補貼，全過程降低居民住房成本，處處體現惠民利民的優惠政策。

成都模式；舊城改造；住房保障

一、“成都模式”及其內涵

“成都模式”是一種政府牽頭，通過對城市危舊房和低收入群體進行總體的摸底調查，采用整體推進城市建設，和保障低收入群體住房相結合的思路，由政府主導，利用市場運作機制并調動各方資源，對符合拆遷改造要求的地區，整體進行拆遷和安置，將拆遷、改造、保障相結合的住房保障模式。

在傳統的拆遷方式中，政府只是將土地拍賣給開發商，開發商拿地后再進行拆遷、賠償安置和土地開發建設，再推向市場。然而“成都模式”與傳統的舊城改造、拆遷安置，在操作方式和工作思路上有明顯的不同。

從內涵上講，這是一種“總體授信、項目貸款、專戶管理、封閉運行”的操作模式，是一種完全符合市場經濟運行規律的城市建設方式。在整個過程中堅持以人為本，有效利用舊城改造來實現住房保障，實現了促發展保民生，推進城市現代化建設的目標。

二、“成都模式”的實踐

（一）總體思路

首先確定改造拆遷范圍，確定拆遷安置的對象。在該范圍內的房屋在拆遷前，先行選址并開工建設拆遷安置新房。再按照成都市政府“成熟一片改造一片，成熟一棟改造一棟”的總體要求，在征求拆遷范圍內85%以上的群眾贊同后，正式實施對搬遷范圍內的舊房改造。在搬遷后、新房未建成前，結合原地返遷、就近安置、異地安置等多種安置方式進行搬遷安置，嚴格按照搬遷安置的有關法律法規，切實保障被搬遷人的合法權益。

（二）具體內容——以東郊惠民工程為例

1.確定對象

成都的東郊區域，上世紀作為國有大型企業的集中區，該區域內的主要居民建筑平均使用年限超過35年，舊房范圍內的住宅面積大，人均住房面積普遍低于成都市平均水平。同時該區域的大量下崗工人，屬于城鎮低收入群體，無力購買商品房，地方政府及民間房地產建設企業無權對其進行開發建設。

根據《東郊企業生活區危舊房改造惠民工程五冶鋼瓶廠、攀成鋼集團及川棉廠生活區入戶調查情況》，結合住房使用年限、房屋危舊程度、人均居住面積、家庭年收入狀況三項指標，確定為“成都東郊生活區危舊房改造惠民工程”的區域，總拆遷面積達86.2萬平方米，該項工程惠及總戶數約18000戶，60000多群眾。

2.明確責任主體

第一，由成都市成華區人民政府牽頭，作為東郊惠民工程項目搬遷工作和維護穩定工作的責任主體，具體負責宣傳動員、政策咨詢、征求意見、搬遷安置、維護穩定等工作。

第二，由成都市城投集團，作為東郊企業生活區危舊房改造惠民工程的項目建設業主，負責制定實施改造方案，籌措建設資金并組織是實施建設。成都城投集團是由成都市委市政府批準成立，由國資委授權，主要對城市基礎設施建設，進行公共基礎設施建設融資的企業，更有利于與銀行對接，在一定程度上可保證該工程的資金運轉正常。

第三，市經委、市財政局、市建委、市國土局、市規劃局、市房管局、市國資委、成都城投集團、成都工投集團公司等市政府相關部門和單位按照總體部署和工作要求，各司其職，緊密配合。共同推進東郊企業生活區危舊房屋改造惠民工程。

3.國有資本對項目的全運作

整個東郊企業生活區危舊房屋改造惠民工程總投資將超過110億元人民幣，由成都城投集團直接投資約92億元人民幣，由政府補貼約15億元人民幣。

此次惠民工程，采用原地返遷、就近安置和異地安置相結合的方式，為惠民工程舊房改造范圍內的低收入居民提供住房保障，且制定的相對較優惠的住房保障優惠政策，以及較高的補償安置標準。

在搬遷安置標準方面，堅持以一套舊房換一套新房為拆遷安置政策。安置房的標準面積以被拆遷改造的房屋的建筑面積為基礎，每戶適當增加建筑面積，增加面積根據不同安置方式。

另外，在安置房未建成，舊房已經拆遷的情況下（特別是針對原地返遷的居民）政府對拆遷安置范圍內的居民實行過渡費補貼政策，在很大程度上降低了低收入群體在惠民工程過程中的生活負擔。

4.科學合理的善后工作

對于惠民工程房屋建成后的善后工作，也有相應的政策及惠民措施進行保障。如根據安置新房的建筑面積與安置房的標準面積的差異，由成都城投集進行貨幣補償、成本價計收購房款等措施；原地返遷及就近安置房成本和異地安置房價均根據成都市物價局《關于成都市東郊企業生活區危舊房改造惠民工程安置房價格的批復》嚴格透明執行；如合格受益人放棄選擇安置新房，可以選擇合理的貨幣終結安置方式。

此外，為了充分落實惠民措施及保障低收入群體的要求，還明確了對于搬遷安置附屬設施的補償標準。如天然氣初裝費：3200元/戶；電表為戶表的：1200元/戶等。

為了在最大程度上體現惠民便民，搬遷安置政策在安置房修建標準上，進行了周到考慮，搬遷安置房實現水、電、氣三通，門、窗等基本配套設施相應齊備，搬遷改造住戶可在領取安置房鑰匙后直接入住。

此次惠民工程修建的安置房小區建筑外觀上追求新穎，極富現代氣息，容積率是4左右，均是高層電梯公寓。安置小區內公建配套設施十分完善，環境優美，功能齊全，停車位、綠化等均有相應規劃。

三、“成都模式”的優劣分析

（一）優勢分析

1.適用范圍廣

全國很多位于城市中的工業集聚地家屬區的改造，都可以參考這一模式。如伴隨著中共中央、國務院振興東北老工業基地政策的確定，一場舉世矚目的國有老工業基地改革正在蓬勃興起，而隨著城市建設的重新規劃，涉及東北老工業基地改造過程中的拆遷與安置的問題也成為焦點問題。從歷史背景來看，東北老工業基地包括遼寧、吉林、黑龍江及內蒙古東北部等地區，這一地區屬于重工業區，東北地區大多數國有企業關停并轉，而與國有企業配套的家屬區多年沒有更新。大范圍的老舊房屋，多為上世紀60年代以前建成；眾多下崗產業工人，再就業困難，家庭收入較低；住宅區較為集中且面積較大[5]。我們首先應積極倡導的是政府主導，獲得當地大部分群眾的支持；其次是將惠民政策貫穿于拆遷改造的始終，特別是過渡期間對拆遷群眾進行保障；第三便是完善后續保障工作，降低困難群眾住新房的成本。

此外，在國有工礦棚戶區改造、“南水北調”工程中的移民安置、庫區移民等工作中，也可借鑒“成都模式”。在這樣的大規模拆遷移民安置工作中，移民的住房問題無疑是重中之重。如果能較好解決移民的住房問題，既有利于上述工程順利進行，也會降低社會運行成本。

2.有利于引導住房市場的健康發展

有利于降低銀行風險。在“成都模式”的舊城改造中，由政府充當主角，國資建設企業作為改造業主，其本質上是一種政府主導的、沒有盈利的房地產項目。在這一模式中，國資建設企業通過政府行為，直接與銀行對接，獲得銀行貸款并進行拆遷安置的投資。將原地返遷后預留的土地進行拍賣，優先償還銀行貸款。這種方式促進了銀行信貸與房地產業的資源整合，很大程度上降低了銀行的放貸風險。

有利于增加住房供給量。運用“成都模式”進行改造后，低矮的老式建房被現代高層小區所取代、人均住房面積也得到大大地增加，這都是在最直接增加住房供給量。在滿足置換的需求之外，該模式還能適當地增加了市場上的房源供給，在一定程度上緩和房地產市場的供需矛盾、抑制了投機性炒房、穩定房價，促進整個房地產市場健康發展。

有利于建設用地的合理使用。在該模式中，政府通過與當地居民協商，在取得85%以上當地居民贊成的基礎上，劃定改造區域，確定改造范圍；將原地返遷、異地安置和就近安置相結合，選定安置房位置（確定保障性住房的建設用地）。這在一定程度上合理調配了當地的土地供給狀況，有效地調節了商品房建設用地與保障性住房建設用地之間的比例；較好地消除了房地產開發商違規競標土地、哄抬土價、違規囤地等不良現象。

3.有利于社會穩定

在我國現階段，住房問題是關注民生的焦點問題之一。“成都模式”的舊城改造，其本身就是一種對住房困難的群眾提供住房保障的的手段，是一種政府行為的惠民工程。成華區委書記宋朝華用“五個一”來詮釋“惠民”涵義：第一，這是搬遷工程不是拆遷工程；第二，這是改造工程不是開發工程；第三，這是虧本工程不是賺錢工程；第四，這是自愿工程不是強求工程；第五，這是惠民工程不是損民工程。

在實際操作過程中，他們始終貫穿“陽光拆遷”制度，有效避免了強制拆遷所帶來了的不和諧因素，消除了“與民爭利”的現象，切實保障了拆遷戶的根本利益。從征集群眾同意而劃定拆遷區域，到根據統一標準提供過渡補貼，再到公開安置新房的建設成本，每一個環節都在政府的統一指揮下，做到了公平、公證、公開。整個過程中沒有出現過一例上訪、沖突事件。

（二）“成都模式”的不足分析

1.政府負擔重，存在“搭便車”現象

由成都市地方政府作為舊城改造的主導力量；由國資投資建設公司，對整個拆遷安置工程進行直接投資和整體運營，這種方式使地方政府和國資企業都面臨巨大的投資風險。同時，地方政府為工程投入巨大的財政補貼，而國資建設公司的主要資金來源是銀行貸款，這樣在便形成了很大的金融風險。要持續提供這種保障性住房建設，必然需要強大的資本作為支撐力量，無疑會增加政府財政的負擔和資本運營風險。

另外，在此工程中的惠及對象包含兩類人群：一是居住于此且戶籍也落戶于此的收入低、住房困難的群眾；二是已經通過購買商品房等途徑改善了居住狀況，但戶籍依然落戶在舊房改造區域內的群眾。盡管大部分的拆遷對象為住房困難的群眾，但依然存在一些不屬于住房困難的群眾，對這兩部分人群的甄別工作難度大、成本高、實行差額補償難以界定，在一定程度上難以消除“搭便車”現象。

2.僅適用于城鎮，難以實現城鄉一體化的發展目標

“成都模式”利用舊城改造來進行住房保障的方式，無法在郊區農村地區開展。郊區農村地區現階段沒有形成較為集中的住宅區域，大多數屬于分散性居住或小規模的集中居住的自建房，即便出現房屋危舊的情況，也無法讓政府牽頭形成整體性的拆遷改造。

此外，郊區農村住房改造受到土地的制約，農村居民的異地拆遷安置困難更大。農村居民對于土地具有強烈的依附性，土地耕種是大多數農村居民的主要收入來源，所以無法將農村居民進行大規模的異地集中拆遷安置，所以“成都模式”的大規模搬遷改造，不適用于農村地區。然而農村地區基礎設施建設非常不完善，迫切需要一套適合農村地區發展，且符合成都城鄉一體化發展趨勢的長效型住房保障機制。

四、對“成都模式”的思考

（一）我國住房保障體系發展的新思路

1.是我國住房保障制度的改革與創新

單純依靠政府的干預的調節，既無法滿足應保盡保的需求，同時可能存在擾亂房地產市場的風險。然而“成都模式”在具體運作中，既有政府行為的參與、從開發商占地拆遷轉變為政府主導的拆遷安置、統一指揮，同時又利用國資建設企業，銀行貸款投資，完全符合市場化操作規律。

該模式不僅解決了城市的發展問題，更進一步解決了困難群眾的住房問題，同時實現了“制度的創新”與“群眾需求的增加”、“城市的發展”三方面的高度統一。這樣一種住房保障模式，既實現了對住房問題的最低保障（實現人人有其居），同時在很大程度上提高了保障水平，不僅人人有其居，而且居住的環境得到了顯著提高[10]。

我國的住房保障體系還處在不斷完善的階段。“成都模式”的探索，從根本上再一次豐富了住房保障的具體手段，是我國住房保障體系的探索與完善過程中的具有又一創新舉措。

2.實現了多層次的梯級覆蓋

對于城市中的中低收入群體的住房保障而言，我國依然停留于廉租房，經濟適用房和政府限價房。但廉租房的整體房源較少，經濟適用房和政府限價房的制度還不太健全。“成都模式”的最大益處，便是借鑒商品房的操作方式，將保障性住房融入其中，實現了市場和老百姓需求的雙贏。“成都模式”拆遷安置的新房，具有經濟適用房與政府限價房的雙重性質和優點。

我國整體的住房保障制度起步較晚，保障手段單一，特別是在受到人力、物力、財力制約的條件下，不可能一下子解決大范圍居民的住房問題，必須制定分級計劃，有步驟有層次地解決中低收入家庭的住房問題，根據不同的經濟政策安排、不同的住房發展階段和不同的居民保障需求，從住房供應結構和供應方式方面建立適應不同收入水平居民的分層住房保障體系，提供不同的保障手段，滿足不同保障對象的具體需求。

（二）如何將“成都模式”完善、推廣

1.正確處理“政策惠及面的擴大化”與“享受資格的嚴審化”的關系

隨著我國經濟發展，低收入群體絕對值雖然在逐漸減少，但是相對量依然較大。要實現住房保障的應保盡保，要推廣“成都模式”，必須不斷擴大住房保障優惠政策的惠及面。

但是任何的社會保障手段在實施過程中，都存在“搭便車”的情況。在推廣“成都模式”的過程中，應該嚴格審查保障對象的資格，建立科學的審查標準。由房管部門對申請保障性住房的家庭建立信息檔案；低保家庭、殘疾人家庭、烈屬家庭等特殊的住房困難家庭，由民政部門進行統一的安排；由街道、社區等基層組織牽頭，對申請保障性住房的家庭進行入戶摸排調查并適當公示。審查指標應嚴格參照當地的經濟水平、人均住宅面積等，指標包括申請人的家庭收入狀況、住房危舊程度、家庭人均住房面積等。指定專門部門牽頭，其他部門協助，在最大程度上消除“搭便車”現象。

2.降低投資，提高各環節的資源利用率

住房保障制度的落實是一個長期的過程，必須在各個環節最大限度的降低成本，提高政府投資和資源的使用效率，從整體上做到“降低投資、成本”與“提高保障水平”的最大平衡。

在拆遷階段，應該綜合考慮被拆房屋的各種情況，選擇合理手段進行拆遷。普通舊房的結構簡單，不宜采用機械破壞式拆除，應該提高被拆房屋建材的使用效率，將被拆房屋的可回收建材運用于新房的建設中。

在搬遷安置階段，適當降低原地返遷的補償面積，以經濟發展水平及市場房價為參照，提高異地安置的補償面積及貨幣終結安置標準，將拆遷土地公開拍賣。在政府不盈利的情況下，收回成本，將差價用于建立舊房拆遷及住房保障專項基金，用于其他地區的舊城改造和住房保障。

五、結論

通過對“成都模式”的住房保障的方式的研究，可以看出成都市在住房保障方面的工作，特別是運用“成都模式”，將舊城改造和住房保障相結合的方式是比較成功的。在現階段商品房價格較高且持續上漲的情況下，單純依靠市場調節，無法滿足低收入群體的住房需求。必須通過政府宏觀調控和正確的引導，甚至是政府直接參與到其中的方式，正確引導購房者的需求，增加房屋供給，合理調節住房問題。

住房保障模式的成功與否，在于是否應保盡保。利用舊城改造，由政府直接參與建設新房的方式，讓城鎮低收入群體和住房困難群體，居者有其屋。既滿足了成都城市發展的需要，同時對困難人群提供了住房保障，消除了社會不穩定因素，不斷改善民生，提升城市形象，構建和諧社會。

[1]李紀鼎，才旭，席秋紅.淺論我國住房保障制度的建立與完善[J].遼寧行政學院報，2008，（7）：253-254.

[2]白貴秀.住房保障制度研究[J].蘭州學刊，2008，（5）：117-123.

[3]成都市成華區人民政府.解讀東郊生活區危舊房惠民工程[EB/OL]. http://www.chenghua.gov.cn/web2/detail.php?pcid=19912&tid=22327 5.2008.

[4]金昌市政府研究室.成都舊城改造模式值得借鑒[EB/OL].http://yjs. jc.gansu.gov.cn/Html/jcck%202005/161103893.html.2006.

[5]張恩照.中國住房金融創新研究[M].北京：中國金融出版社，2003. 75-101.