德國循環經濟發展模式對我國轉變政府職能的啟示

張國慶，詹 俊

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430074）

德國循環經濟發展模式對我國轉變政府職能的啟示

張國慶，詹 俊

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430074）

社會管理是政府的重要職能，環境保護是政府社會管理職能的重要組成部分。在電子廢棄物的回收和利用等方面，德國建立了比較完備的法律法規，采用雙軌制回收系統負責電子廢棄物的回收和利用工作，并明確管理責任，充分發揮非政府組織的作用，在環保方面取得了良好的效果。我國環境問題嚴重，尤其是電子廢棄物的污染問題引起日益人們的普遍關注，德國的循環經濟發展模式為我國轉變政府職能，更好地進行環境保護提供了有益的啟示。

政府職能；電子廢棄物；雙軌制系統；循環經濟

我國的環境問題日益突出，政府在環境保護，尤其是電子廢棄物等的回收和利用等方面還處在探索階段。在循環經濟尤其是電子廢棄物的回收和利用等方面，德國建立了比較完備的法律法規，通過政府授權給雙軌制回收系統等專門從事廢棄物回收利用的非營利組織，并明確管理責任，充分發揮非政府組織的作用，在環保方面取得了良好的效果。德國處理電子廢棄物的循環經濟發展模式為我國轉變政府職能，更好地進行環境保護提供了有益的啟示。

一、德國處理電子廢棄物的循環經濟發展模式

德國處理電子廢棄物的循環經濟發展模式包括健全的環境保護法規、產品責任制度、“雙軌制回收系統”以及押金制度等內容。

（一）健全的環境保護法規

在德國，健全的環境保護法律與法規得包括政府、非營利組織以及德國居民等在內的社會主體在廢棄物處理過程中能夠做到有章可循。1972年，德國政府頒布的《廢棄物處理法》開循環經濟實踐道路之先河。1991年，德國正式開始《包裝條例法》，該法律明確規定：貿易及工業界對運輸包裝、轉換包裝和銷售包裝的回收利用承擔義務。1992年，德國通過了《廢車限制條例》，規定汽車制造商有義務回收廢舊車。2007年9月19日，德國通過了《包裝條例修正案》。通過建立和健全廢棄物回收再利用的法律法規，德國有效地推進了廢棄物回收再利用的制度化與法制化。

法律是制度化的基礎，德國通過建立一整套完善的環境保護方面的法律法規保證了社會多種主體能夠有效合理地處理電子廢棄物，為循環經濟發展模式提供了制度與法律保障。

（二）產品責任制度

在德國，按照《循環經濟與廢物管理法》的有關規定，“誰開發、生產、加工和經營的產品，誰就要承擔滿足循環經濟目的的產品責任”。據此，德國建立起了比較完備的產品責任制度。為履行產品責任制度的有關規定，德國的產品生產者就必須在生產過程中最大可能地避免產生廢棄物；此外，產品生產者還要保證產生的廢棄物能夠得到妥善的處理。

通過建立針對企業生產者的產品責任制度，并嚴格規定了企業違反生產責任制度所要追究的法律后果，這就明確了生產者在產品廢棄物處理中所擔負的不可推卸的責任，并進一步保證了電子廢棄物在具體的處理實踐中能夠得到妥善的處理，以最大限度減少電子廢棄物所帶來的危害。

（三）“雙軌制回收系統”

德國的“雙軌制回收系統”是一個專門從事廢棄物回收和利用的非政府組織。在“雙軌制”模式下，德國包裝廢棄物的回收再利用工作進入了規范化和制度化的軌道。具體來說，德國居民在傾倒垃圾時會注意區分是否可以循環利用，以便工商企業對廢棄物進行重新加工和再利用，而雙軌制體系則在其中發揮了紐帶的作用。在回收的資金周轉方面，德國政府規定，凡是帶有綠點標記的垃圾倒入黃桶之后，之后的處理費用由雙軌制系統協會來承擔，這在鼓勵德國民眾分門別類處理垃圾的同時，也使得德國居民在購買商品時更加傾向于購買印有環保標志“綠點”的產品。為了獲得“綠點”的認證，除了改善自己的產品，德國的企業還必須需要交納一定的費用，而這些錢則被雙軌制系統用于分類回收包裝廢棄物，從而實現雙軌制系統的資金周轉。

德國的雙軌制回收系統接受企業的委托，負責組織收運者對受委托企業的包裝廢棄物進行回收和分類，然后送至相應的回收再利用廠家進行循環利用。能夠再利用的包裝廢棄物則直接送返制造商那里，從而實現了對包裝廢棄物的科學處理。在“雙軌制”模式下，政府與企業、社會組織建立起了一種“合作伙伴關系”，企業與社會組織充分參與到電子廢棄物的回收處理工作中，成為政府的“幫手”，從而提高了政府服務的質量和效率。

（四）押金制度

為有效提高包裝品回收率，德國還制定和規范了押金制度。按照環境法的有關定義，押金制度是指對具有潛在污染的產品在銷售時增加一項額外費用，如果通過回收這些產品或把它們的殘余物送到指定收集系統后達到了免除污染的目的，就將押金退回購買者。按照德國的《包裝法》的有關規定，如果一次性產品包裝的回收率低于72%，則必須實行針對押金制度。

押金制度在一定程度上減少了廢棄物的產生，也保障了所產生的廢棄物能夠得到科學合理的處理，從而有效地提高了德國包裝品的回收率，促進了廢棄物的回收和再利用。

二、德國循環經濟發展模式對我國轉變政府職能、強化環境保護的啟示

在政府的支持和法律制度的保障下，德國的廢棄物回收和處理逐漸變成了一種新興行業，有效地促進了廢棄物的回收再利用，在環保方面取得了良好的效果。我國環境問題嚴重，尤其是電子廢棄物的污染問題突出，我國政府環境保護的理念相對落后，德國的循環經濟發展模式為我國轉變政府職能，更好地進行環境保護提供了有益的啟示。

（一）建立健全電子廢棄物回收再利用的法律法規，促進電子廢棄物回收再利用的制度化與法制化

我國環境保護方面的法律法規還很不健全，專門針對循環經濟發展的法律法規還比較少，尚未形成完整的體系，這制約了循環經濟的發展。從德國的經驗不難看出，政府應該首先為電子廢棄物的循環處理提供必要的法律法規。從當前的實際情況出發，我國應當建立保障循環經濟健康發展的法律法規,限制非法處理電子廢棄物的行為，明確處理環節中各組織的職責，以強制手段保障電子廢棄物的科學處理。

政府負有環境保護的重要職責,因此應當積極履行環境保護的職能，推進電子廢棄物回收再利用法律法規的建立和完善，并制定相應的配套措施和辦法，以促進電子廢棄物回收再利用的制度化和法制化。

（二）建立產品責任制度，促進電子廢棄物的妥善處理

德國通過一系列的法律法規建立起來的產品責任制度，規定了開發、生產、加工和經營某項產品的企業或者組織必須承擔保證產品得到最終處理的責任。完備的產品責任制度在生產過程中最大可能地減少了廢棄物的產生，在一定程度上保障了電子廢棄物等能夠得到妥善的處理。

我國還沒有建立起類似的產品責任制度。生產商為銷售商生產和提供商品，銷售商將產品銷售給消費者之后，就不再承擔諸如回收和處理等的責任，這在一定程度上導致了消費者在產品用完之后隨意性地丟棄，致使環境問題愈發嚴重。為此，我國應當建立起產品責任制度，并逐步完善保障產品責任制度的法律法規，以保障產品責任制度的制度化和法制化，促進電子廢棄物的妥善處理。

（三）通過授權，充分發揮非政府組織的作用

非政府組織是區別與政府和企業的一種組織，又稱第三部門，主要是指“處于政府與私營企業之間的那塊制度空間”。作為專門從事廢棄物回收和利用的非政府組織，德國的雙軌制回收系統通過授予民間的非政府組織以企業的委托，在包裝廢棄物的回收再利用方面發揮了重要作用，有效地促進了德國包裝廢棄物回收利用率的不斷提高。

我國居民對電子產品的需求呈現不斷增長的態勢，這必將促使電子廢棄物的數量更加膨脹。憑借傳統的小商小販“消化”電子廢棄物的做法也就很難奏效。面對這種情況，我國政府應該轉變職能，通過授權給非政府組織，以充分發揮第三部門的優勢和作用，促進政府管理效率的提高和經濟社會的良性發展。

（四）建立和健全產品押金制度，促進廢棄物的回收再利用

德國的押金制度要求對具有潛在污染的產品在銷售時增加一項額外費用，如果通過回收這些產品或把它們的殘余物送到指定收集系統后達到了免除污染的目的，就將押金退回購買者。押金制度通過交付押金的形式，促使產品使用者在將產品利用完畢之后通過回收等合理的方式對廢棄物進行科學的處理，保障了廢棄物的回收和再利用。

目前，我國建立押金回收制度的企業或者組織比較少，以致很難達到對廢棄物進行回收和再利用的目的。為此，我國應該繼續加強回收制度的建設，通過交付押金等形式提高人們回收廢棄物的比例，以達到科學合理地對這些廢棄物進行處理的目的。

（五）進行科技創新，技術進步是解決電子廢棄物的根本之策

科技創新是指創造和應用新知識和新技術、新工藝，采用新的生產方式和經營管理模式，開發新產品，以提高產品的質量，并提供新服務的過程。科技創新和技術進步是解決電子廢棄物的根本之策，隨著社會經濟的發展和人民生活水平的不斷提高，我國電子廢棄物的數量將會越來越大。為了提高企業的積極性，政府必須大力推進技術進步，給予高技術企業以特殊的政策優惠，依靠技術進步降低電子廢棄物的處理成本；此外，通過科學技術生產出污染度低、易于回收再利用的產品，這也是解決電子廢棄物回收再利用問題的有利舉措。

（六）加大宣傳力度，促進民眾環保意識的提高

居民對電子廢棄物的分類收集是德國雙軌制系統對電子垃圾進行分類回收和處理的前提。在“雙軌制”的模式下，德國居民在傾倒垃圾時會注意區分是否可以循環利用，以便工商企業對廢棄物進行重新加工和再利用。

現階段我國民眾的環保意識比較淡薄，政府要切實履行環境保護的職能，就必須加大對普通民眾的環保宣傳力度。為此，政府有關部門可以通過廣播、電視、互聯網等現代的新聞媒體，廣泛宣傳電子廢棄物對環境的破壞作用和對人類健康的威脅，鼓勵居民分類處置廢棄物，提高全社會的環境保護意識，使民眾自主地配合政府的環境保護職能，加入到環境保護的隊伍中來。

面對我國日益嚴峻的環境問題，我國政府必須切實轉變職能，通過多種手段和途徑轉變政府的職能，使政府更好地承擔起環境保護的責任，以促進經濟發展與環境保護相互適應、相互協調，統整平衡，發展共贏。

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