新時(shí)期我國(guó)高校財(cái)務(wù)治理研究

溫亞?wèn)|

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

新時(shí)期我國(guó)高校財(cái)務(wù)治理研究

溫亞?wèn)|

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

本文將高校財(cái)務(wù)治理分成內(nèi)、外兩個(gè)部分；又將內(nèi)部治理分為決策、信息披露、監(jiān)督與評(píng)價(jià)幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行分析。并針對(duì)當(dāng)前高校財(cái)務(wù)治理模式存在的問(wèn)題進(jìn)行探討、進(jìn)而提出建議。

高校財(cái)務(wù)治理；決策；信息披露；監(jiān)督與評(píng)價(jià)

一、高校財(cái)務(wù)治理的背景

從教育體制改革的進(jìn)程來(lái)看，我國(guó)高校正在由政府統(tǒng)一管理的公益性事業(yè)單位逐漸轉(zhuǎn)變成為面向競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦學(xué)的實(shí)體。處在轉(zhuǎn)型期里的高校籌資渠道多元化、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多樣性使得高校財(cái)務(wù)治理環(huán)境變得更為復(fù)雜。2010年7月財(cái)政部下發(fā)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中提到現(xiàn)代高校制度“推進(jìn)政校分開、管辦分離；建設(shè)依法辦校、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度；構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系。擴(kuò)大社會(huì)合作，探索建立高等學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)，健全社會(huì)支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。”綱要要求高校應(yīng)逐步建立科學(xué)合理的財(cái)務(wù)治理模式，規(guī)范高校的財(cái)務(wù)行為，提高資金獲取和使用的經(jīng)濟(jì)性、效率和效果，進(jìn)而推動(dòng)新時(shí)期我國(guó)高等教育事業(yè)的再次階段性發(fā)展。

二、我國(guó)高等學(xué)校財(cái)務(wù)治理中存在的問(wèn)題

（一）外部財(cái)務(wù)治理環(huán)境存在的問(wèn)題

我國(guó)目前實(shí)行以政府辦學(xué)為主、社會(huì)各界共同辦學(xué)的高校管理體制，并通過(guò)改革收費(fèi)制度、鼓勵(lì)高校拓展籌資渠道、擴(kuò)大高校自主招生等方式強(qiáng)化高校獨(dú)立法人地位，政府部門在決策上擁有更多權(quán)限。高校作為法人獨(dú)立辦學(xué)的地位沒有完全建立，這就迫切需要加快改革步伐、完善高等學(xué)校的獨(dú)立法人治理結(jié)構(gòu)。

財(cái)務(wù)監(jiān)督是基于委托代理關(guān)系的存在而產(chǎn)生的，一直是高校財(cái)務(wù)治理中最薄弱的環(huán)節(jié)。高校在嚴(yán)酷的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，管理者一旦不能把握市場(chǎng)，認(rèn)識(shí)不到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的殘酷，出現(xiàn)決策不當(dāng)或決策錯(cuò)誤的情況，就會(huì)導(dǎo)致高校所有利益相關(guān)者權(quán)益的損失。現(xiàn)階段對(duì)高校財(cái)務(wù)監(jiān)控及重大經(jīng)濟(jì)決策的監(jiān)管迫切需要加強(qiáng)，高校應(yīng)委托相關(guān)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施適當(dāng)監(jiān)督。

（二）高校內(nèi)部財(cái)務(wù)治理存在的問(wèn)題

1.決策

我國(guó)的高校目前實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)作為學(xué)校的法人，主持學(xué)校日常行政工作，下設(shè)若干副校長(zhǎng)協(xié)助分管。學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作往往是由分管副校長(zhǎng)和財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)由學(xué)校黨委常委會(huì)或校長(zhǎng)辦公會(huì)議等研究確定。這些機(jī)構(gòu)的成員往往缺少教職工、學(xué)生及其家長(zhǎng)、銀行、投資人等其他利益相關(guān)者的代表，決策結(jié)果可能忽視其他利益相關(guān)者。由于缺乏強(qiáng)第三方監(jiān)管以及信息不對(duì)稱的存在，高校內(nèi)部可能存在管理者的主觀意志取代民主決策、理財(cái)意識(shí)淡薄、財(cái)務(wù)行為盲目性等弊端。

2.信息披露

隨著高校規(guī)模的擴(kuò)大、高校籌資渠道的多元化、高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多樣性，高校利益相關(guān)者也發(fā)生了重大的變化：一是校內(nèi)管理者、教職工和學(xué)生、二是投資者和經(jīng)費(fèi)撥付者——政府部門、三是貸款給學(xué)校和學(xué)生的債權(quán)人——銀行或其他金融機(jī)構(gòu)、四是捐贈(zèng)者、校友、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等其他利益相關(guān)者。從外部看，政府部門、高校的其他投資者和債權(quán)人等利益相關(guān)者都需要掌握高校的財(cái)務(wù)信息；從內(nèi)部看，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下，校領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)行政部門對(duì)學(xué)校的發(fā)展和運(yùn)行要做出正確決策，也需要更深入掌握學(xué)校的財(cái)務(wù)信息。而在我國(guó)高校，會(huì)計(jì)信息披露的有關(guān)規(guī)范還沒有建立，無(wú)法和國(guó)外高校相比。部分高校所披露的會(huì)計(jì)信息內(nèi)容少，并且只向有關(guān)管理部門披露，其他利益相關(guān)者了解財(cái)務(wù)信息的渠道基本沒有。因此，我國(guó)高校的信息披露遠(yuǎn)不能滿足利益相關(guān)者進(jìn)行決策和監(jiān)督的需要。

3.監(jiān)督與評(píng)價(jià)

由于管理層構(gòu)成上的因素，再加上缺少政府部門的調(diào)控及第三方的監(jiān)管。最高決策者做出的決定可能會(huì)對(duì)政府的利益、教職工的權(quán)益等造成損害，也容易挫傷各部門的積極性。而權(quán)利的高度集中也會(huì)導(dǎo)致專斷和專權(quán)現(xiàn)象，某些決策者對(duì)學(xué)校基層的財(cái)務(wù)情況不甚了解，可能會(huì)做出錯(cuò)誤決策造成重大損失。而高校的紀(jì)檢、審計(jì)機(jī)構(gòu)作為學(xué)校的下屬部門在管理體制設(shè)置的層面上缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，無(wú)法真正發(fā)揮其監(jiān)督和約束作用。

同時(shí)由于現(xiàn)在的高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任不明晰，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)決策的主觀性較大，因而在許多問(wèn)題上責(zé)任難以追究到人，造成學(xué)校資金的損失和浪費(fèi)。如果能建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，即運(yùn)用特定的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，將高等學(xué)校在一定時(shí)期內(nèi)取得的績(jī)效目標(biāo)、效果等進(jìn)行定性和定量地考核與評(píng)價(jià)，建立財(cái)務(wù)懲罰機(jī)制來(lái)約束控制型利益相關(guān)者的行為，才能促進(jìn)高校穩(wěn)定和諧發(fā)展。

三、新時(shí)期高校財(cái)務(wù)治理機(jī)制的構(gòu)建建議

（一）高校外部財(cái)務(wù)治理構(gòu)建建議

政府辦好事情不在于運(yùn)用強(qiáng)制、權(quán)力或權(quán)威，而是應(yīng)該應(yīng)通過(guò)建立完善的法律體系、管理制度來(lái)規(guī)范高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理行為，使高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理活動(dòng)有法可依。在強(qiáng)化高校獨(dú)立法人地位的同時(shí)，也應(yīng)該設(shè)立第三方的監(jiān)督與評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。它們不是政府的行政部門，而是在法規(guī)或政策框架下具有一定獨(dú)立地位的實(shí)體，一般不受到政府的干預(yù)。高校監(jiān)督與評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)輻射社會(huì)與教育發(fā)生關(guān)系的各方，具體包括政府、社會(huì)公眾、行業(yè)協(xié)會(huì)、教育組織自身及其它法定組織等；參與實(shí)施評(píng)估人員涉及到政府官員、專家學(xué)者、教育管理人員、教師、學(xué)生和家長(zhǎng)等等。每年末由第三方機(jī)構(gòu)呈交財(cái)務(wù)報(bào)告給學(xué)校董事會(huì),注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)表出示審計(jì)報(bào)告，同時(shí)在學(xué)校網(wǎng)站上對(duì)其他利益相關(guān)者公開發(fā)布,接受社會(huì)監(jiān)督。

（二）高校內(nèi)部財(cái)務(wù)治理構(gòu)建建議

1.決策機(jī)制

在公共治理理論下,參與公共事務(wù)管理的主體是全體利益相關(guān)者，這就需要建立體現(xiàn)校內(nèi)各利益相關(guān)者的董事會(huì)。成員可以包括政府部門代表、學(xué)校教職員工代表、學(xué)生代表、金融機(jī)構(gòu)代表、校友代表、黨委書記、校長(zhǎng)以及其他利益相關(guān)者代表。校董事會(huì)作為最高決策層制定學(xué)校的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)一學(xué)校的財(cái)務(wù)政策、對(duì)具有全局性的投資、籌資、支出項(xiàng)目進(jìn)行決策、審議學(xué)校預(yù)決算報(bào)告、監(jiān)督及考評(píng)學(xué)校的運(yùn)作績(jī)效。

2.信息披露機(jī)制

高校應(yīng)確保及時(shí)、準(zhǔn)確地披露所有與高校有關(guān)的實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)信息并改變會(huì)計(jì)報(bào)告體系。現(xiàn)階段與高校發(fā)生財(cái)務(wù)關(guān)系的個(gè)體日益增多，他們也需要了解高校的經(jīng)營(yíng)情況。所以,改變過(guò)去以滿足財(cái)政部門和高等學(xué)校內(nèi)部管理需要為出發(fā)點(diǎn)的會(huì)計(jì)報(bào)告制度，要以公開性為導(dǎo)向，以滿足所有利益相關(guān)者和社會(huì)公眾需要為會(huì)計(jì)報(bào)告制度的出發(fā)點(diǎn)，切實(shí)增加信息透明度。高校信息的提供者應(yīng)該是董事會(huì)，披露的方式是年度報(bào)告及通用財(cái)務(wù)報(bào)表。它們提供了廣泛的、概括的和相關(guān)的信息，使利益相關(guān)者在財(cái)務(wù)信息中獲得對(duì)大學(xué)績(jī)效的全面了解。

3.監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制

建立利益相關(guān)者獨(dú)立推舉的財(cái)務(wù)治理監(jiān)督機(jī)構(gòu)——校監(jiān)事會(huì)，它處于學(xué)校委托-代理鏈條的中心地位。建立獨(dú)立推舉的校監(jiān)事會(huì)，既考慮到了代表學(xué)校不同利益集團(tuán)的教師、學(xué)生、其他職工的權(quán)利，又使高校的財(cái)務(wù)監(jiān)督工作更加獨(dú)立和有效。它可以對(duì)學(xué)校董事會(huì)重大決議決策過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督,也要監(jiān)督促使高校建立公開、透明、互動(dòng)的財(cái)務(wù)信息披露系統(tǒng)，披露與學(xué)校有關(guān)的重大事宜，保證利益相關(guān)者公平地獲得真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)的財(cái)務(wù)信息。

同時(shí)高校還要建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，即運(yùn)用特定的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，將高等學(xué)校在一定時(shí)期內(nèi)的經(jīng)費(fèi)支出與其教學(xué)、研究所取得的績(jī)效目標(biāo)、效果等進(jìn)行定性和定量地考核與評(píng)價(jià)，以提高高校的辦學(xué)效益。要按照科學(xué)性、系統(tǒng)性、公平性、相關(guān)性的原則，逐步建立預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算執(zhí)行績(jī)效、直到項(xiàng)目完成績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果整個(gè)過(guò)程實(shí)施評(píng)價(jià)的機(jī)制，它得出的結(jié)論將影響到考評(píng)與職務(wù)的任免等。

當(dāng)前在高等教育不斷發(fā)展、教育體制不斷改革和創(chuàng)新的背景下，高校只有不斷提升和創(chuàng)新財(cái)務(wù)治理理念，完善高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，才能把高等教育事業(yè)發(fā)展與財(cái)務(wù)治理統(tǒng)一起來(lái)，使財(cái)務(wù)治理真正適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。

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