美《瀕危物種法》之立法特色評析

牟新

（南京森林警察學院 學生處，江蘇 南京210046）

美《瀕危物種法》之立法特色評析

牟新

（南京森林警察學院 學生處，江蘇 南京210046）

美《瀕危物種法》是美國環境資源保護立法中的重要組成部分，是生態保護中行之有效的法律武器。本文擬其從立法目的、法律位階、法律性質和法律調整等方面的立法特色進行分析，為我國的環境立法提供借鑒和思考。

瀕危物種法；立法目的；法律位階；法律性質；法律調整

一、導語

環境保護涉及到資源的利用和生態系統的維護等各方面，對一個國家、社會的政治、經濟乃至文化領域都有重大深遠的影響。面對日趨嚴峻的環境形勢，世界各國紛紛制定了一系列的法律法規，有的成效顯著，而有的卻收效甚微。在環境資源保護方面，美國的《瀕危物種法》（Endangered Species Act）自立法以來收效顯著，由該法引申出的案件——田納西流域管理局訴希爾案已成為美國十大環境法案例中排名榜首的案件。這一案件的審理對美國人的環境倫理意識產生了深遠的影響。本文擬對ESA的立法目的、法律位階、法律性質和法律調整等方面的立法特色進行分析，希望對我國的環境立法活動有所借鑒。

二、美《瀕危物種法》之立法目的分析

法律作為人類社會特有的現象，其立法目的必然反映特定階級、階層的根本利益。任何一部法律都是在其立法目的的指導下制訂并生效的，因此其法律效力的高低除卻社會現實因素的影響外，很大程度上受到其立法目的的制約。在世界范圍內考察，美《瀕危物種法》的立法目的充分體現出了物種保護的思想，超越了功利性的、單純的資源保護，實現了對生物物種的全面保護。

當然，美國的環境立法理念并不是一蹴而就的，它也經過了一個嬗變的過程，由功利向非功利逐步的轉變。20世紀初期，在美國，最初自然環境被看作是可以被無限索取的對象，西進的移民肆意地砍伐森林，濫用生物資源，很快就將北美的生態環境和自然資源幾乎壓榨殆盡。面對一系列嚴重的環境污染、氣候惡化、資源枯竭等生態問題，美國人開始反思自己的做法。同時，愛默生、梭羅和喬治.馬斯等人的思想為美國人提供了新的自然觀和環境道德。以1969年1月28日發生的圣芭芭拉石油污染事件為界，美國民眾在環境問題的認識上徹底覺醒，并隨著開始了持續的環境立法活動，美國的《瀕危物種法》在這樣的大的時代背景下應運而生，在其后的數次修訂中，美《瀕危物種法》逐漸超越了人類利益的局限，樹立了瀕危物種至上的原則。“本章的目的是為了規定一種辦法，一種保護瀕危和受威脅物種所依賴的生態系統的方法，提供一個保護瀕危和受威脅物種的工程項目……”（第1531條第2款，目的），在這樣的立法目的的指導下，法案設立了“列名單制度”、“棲息地保護制度”等有效的措施對瀕危物種進行全面的保護，而不論其是否和人類利益直接相關。

“瀕危物種”這一法律概念的使用科學性強，實現了生態性與法律性的統一，體現了個體保護和種群保護的統一：美瀕危物種法的法律關系所保護的客體具有廣泛性，美國瀕危物種法采用瀕危物種這一法律概念，其內涵較為模糊但外延廣泛，能夠涵蓋動物、植物甚至微生物，這一界定便于開展相關的保護活動，為違法犯罪行為的制裁提供了充分的法律依據。在法律的實際操作層面，只要是進入瀕危物種法的保護名單之列，無論其屬于動物、植物或是微生物的范疇，都能夠收到瀕危物種法的調整與保護，具有很強的實際操作性和可行性。美瀕危物種保護法所保護的是整體瀕危物種的利益，保護具體的動物個體、植物植株是具體的保護手段，其根本目的是延續瀕危物種的生存。而我國目前僅針對野生動物、野生植物進行了專門立法，法律的保護的對象嚴格界定為野生動物、野生植物，保護范圍不夠全面。在執法實踐中，經常有辦案民警拘泥于法律法規而無法對違法犯罪活動進行有效的懲處。

三、美國《瀕危物種法》的法律位階分析

法律位階，指的是一部法律在一國法律體系中的地位和效力。無論是西方法律制度還是我國的法律體系，上位法高于下位法是一普遍的原則，因此一部法律的位階高低會影響其法律效力的大小。從環境資源保護法的法律位階角度考察，美《瀕危物種法》在美國法律體系中的地位十分有利于發揮其立法目的，起到保護環境資源的功能。

在建國初期美國的國家性質是邦聯制，各州的關系松散，后隨著貿易和主權的需要，美國通過修憲將國家性質由邦聯制變為聯邦制，各州在一定程度內擁有立法權，但涉及全國范圍的事務則由美國聯邦政府統一制定法律。縱觀美國的環境立法，各州的保護措施層出不窮，但由于受到局部利益和地區范圍的影響，其法律效力是有限的，無法有效地在全國范圍內保護環境資源。20世紀初的《拉塞法案》是第一部聯邦層面的環保立法，有效地打擊了州際野生動物的走私問題。但隨著生態保護范圍的擴大和深化，《瀕危物種法》憑借其先進的立法目的和科學的立法理念成為聯邦政府常用的環境武器。《瀕危物種法》1535條詳細規定了州與州之間的合作，如“部長應最大限度地與各州進行合作，為了保護任何瀕危物種或受威脅物種，部長與各州的合作應包括與各州磋商前面提到的征用任何陸地、水域或其它資源的使用問題。”（第1535條第1款，總則），又如“任何適用于有關瀕危物或受威脅物種的進/出口的，或州際或國際貿易的法律、法規，將被視為無效，……”（1535條第6款，聯邦政府與各州政策的沖突）。由于有了這樣的規定，美《瀕危物種法》得以在各州均有自己的環境立法的同時仍可以發揮作用，在全國范圍內進行對瀕危物種和受威脅物種的有效保護。反觀我國的動植物保護的三部重要立法，《中華人民共和國野生動物保護法》由全國人大常委會通過，屬一般法律；《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》和《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》分別由國家林業局、農業部頒布，屬行政法規層級，法律和法規之間的周延性不強，下位的保護條例僅對野生動物保護法進行了展開說明，缺乏有效細致的保護措施除。除此之外，地方各省的保護條例層次不一，無法為涉及動植物的違法犯罪行為提供有效的打擊方式。這與美國以《瀕危物種法》為首，輔以各州的環保法律系統的環境資源保護法體系有著很大的差距。

四、美《瀕危物種法》的法律性質簡析

談到法律的性質，一般根據其調整的對象劃分為公法和私法兩大類，現根據新的社會現實又出現了社會法這一新的部門法。但這樣的劃分方式有一前提條件，即該國法律屬大陸法系。對于屬于英美法系的美國法律，對其進行法律性質的界定似有不妥，但是為了闡述美《瀕危物種法》對政府行為的規制，在此借鑒法律性質這一概念來說明問題。目前的行政法已由傳統的“授權—管理”模式轉變為“管理—監督”模式，即行政法既有行政管理的性質，更具有監督行政行為，控制行政權的內涵。美《瀕危物種法》對瀕危物種和受威脅物種的保護，很大程度上依賴政府在作為，而非對違法當事人的懲處。ESA第1536條第5款規定成立“瀕危物種委員會”，由官方機構認定瀕危物種，通過規定委員會的組成、經費、公務活動的補助等詳細措施來限制政府及其公務人員的行為，使其行為限制在法律的范圍內。美國屬于英美法系國家，其法律體系龐雜，無明顯的法律部門劃分，法律無公私性質明確界定，但從美《瀕危物種法》的相關條款分析，該法既有對個人、組織的刑事處罰同時也有對政府行為的規定，在該法第1540條“懲罰與執行”中，分為8款，分別就民事處罰、刑事犯罪和強制執行、民事訴訟以及司法機關的權限做了規定，特別強調對政府行為的規制，防止聯邦政府濫用職權，禁止各部門之間相互推諉責任。是一部高水平的環境行政法，規范了政府的職權行為，既防止政府部門間相互推諉責任又防止自由裁量權過大。

五、美《瀕危物種法》的法律調整手段

在普通法系的大背景下，美《瀕危物種法》也體現出了強烈的的程序性。由于歷史和文化背景等原因，美國的法律并不明確區分公法和私法，因此相應的法律制裁也并不明確的區分其行為性質是違法還是犯罪，而是重視對于的行為的具體處理以及處理時涉及的相關程序。這對于我國國內的法律工作者來說在思維上有一個理解和適應的過程。

概括地來看，美《瀕危物種法》第1540條專門規定了對違法本法或本法頒布的任何許可或證書的懲罰及執行，其法律調整手段融行政處罰和刑事處罰于一體，強調程序性。ESA第1540條第1款規定的民事處罰，可以比照我國的行政處罰中的罰款來理解，它規定“任何人、任何進口貨出口魚、野生動植物、植物的進口商和出口商，如有意地違反 了本章里的任何規定，違反了任何許可的規定、證書的任何規定……部長將給予這些進口商或出口商每次違法最多25萬美元的民事罰款。”，同時要求“只有違反規定的當事人得到通知并有機會舉行違法行為的聽證會后才給予民事處罰，否則不能給予罰款”。ESA第1540條的第2款是對嚴重違法的行為的制約，稱為刑事犯罪：“有意違反了本卷第1538條關于本章的任何規定以及許可、證書中的規定的個人，……，根據定罪給予最多5萬美元的罰款，或者不超過1年的監禁。”，同時在第2款“刑事犯罪”中規定了吊銷許可證照的處罰措施：“如果聯邦機構的領導人向某人頒發了租約、營業執照、許可證或其他協定，授權該人從事魚類、野生動植物、植物的進口/出口，或經營進口野生動物檢疫站，或者使用聯邦土地，而此人因違法了本章規定或依據本章簽發的許可證、證書而被宣布為刑事犯罪，那么聯邦機構的領導人將立即修正、吊銷或撤回上述租約、營業執照、許可證或其他協定。”

在執行方面，ESA第1540條的第4款“報酬和伴隨的花費”和第5款“強制執行”做出了具體的規定。如ESA第1540條的第4款規定“部長或財政部部長應利用因違反本章規定或下文的規定二收取的罰款、沒收的財產”，可以用于獎勵提供了相應信息的公民（但不能獎勵執行職責的公務人員）和受理對魚、野生動植物或其他植物的違法案件提供臨時照顧而產生的合理、必要的成本。

此類規定的最大優勢在于強調行為的違法性及其懲處措施，而不是拘泥于對行為的定性分析，通過設置靈活有效、行政處罰與刑事制裁相融合的法律調整手段來打擊違法犯罪，保護瀕危物種。我國的環境保護法普遍存在的問題是過分強調違法或犯罪行為的法律要件，在定性上面花了大量的工夫，而對違反犯罪行為的制裁不足、不力。

六、結語：美《瀕危物種法》對我國動植物保護立法的借鑒意義

美《瀕危物種法》的立法原則體現了前瞻性的立法理念，擺脫了單純從經濟利益的角度看待問題、解決問題的模式，輔以靈活有效的法律調整手段和美國健全的司法體制，為美國瀕危物種保護全面實現奠定了堅固的基石。反觀我國的環境立法，正是因為缺乏先進的立法思想指導，在法的實際運行中，都會受到現實的經濟利益左右而無法發揮其應有的作用。使得環境法律顯現相當的軟弱。

然而，環境保護問題是關系到國家發展、公民生活質量和后代福利的一件嚴肅的事情，近年我國雖然經濟增長迅猛，但在全球的競爭力方面反而不如印度的排名靠前，究其原因，在于《全球競爭力》報告對經濟體競爭力的研判主要包括兩個方面，一是增長競爭力，二是微觀競爭力。中國的經濟增長雖快，但是增長后勁不足，為了追求GDP效應，破壞環境、污染空氣、耗盡資源，并未做到可持續發展。最可悲也最為令人痛心的是，中國社會從政府到公民，社會方方面面的環保意識還急需提高。現實是大家為了追求經濟利益或疏于管理而造成的資源浪費和環境污染，面對損害往往是責罰了事。可是，責，不一定到位；罰，對已造成的污染和損害無濟于事。汪勁在《環境正義》一書中寫道：人們趨向于將自己所做的在道德上合理化，而習慣是有強大的心理力量，于是行為塑造了思想。這是中國環境保護舉步維艱，難以全面打開局面的根本癥結。

在這里分析簡介美國的瀕危物種保護法的立法特色，希望以此為鑒，喚醒中國各階層的環境保護意識，使環境立法活動能得到進一步的重視，科學立法；使環境執法能夠得到切實的執行。

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