西方國家的分權制衡制度探析

李黎明

（武漢工程大學 法商學院，湖北 武漢430205）

作為一種現代憲政制度，分權制衡是指在權能分立的前提下，立法機構、行政機構和司法機構之間存在相互制約的關系。 “三權分立”包含了“分權”與“制衡”缺一不可的、相互聯系的兩個方面。分權是制衡的前提和基礎，沒有分權，就無法形成制衡的格局。如果沒有這種彼此制約，即使存在權能的分立，行政權和司法權也難以抵御立法權的干預，最終仍然無法避免議會至上的政治格局。由于各國歷史文化傳統、階級力量對比的不同，經濟發展水平和經濟結構、人口和自然地理環境狀況的差異，以及它們各自對分權制衡原理的理解和認識不同，分權制衡制度在西方國家有不同的實踐形式。本文擬就西方國家分權制衡制度的淵源和分權制衡制度在西方主要國家的實踐形式做些初略分析，以期對完善我國的司法制度有所裨益。

一、西方國家分權制衡制度的淵源

分權制衡制度的思想萌芽于古希臘羅馬時代。亞里士多德在《政治學》、波羅比阿在《羅馬史》中，都提到分權、制約、均衡問題。近代的洛克也曾經提出過立法權和執行權相分立，防止權力混同造成權力濫用的思想。[1]由于洛克主張立法權至上，他的主張雖然有益于三權分立思想的最終形成，但其本身并非是三權分立的思想。三權分立思想的真正集大成者是法國的孟德斯鳩。他認為要想保障自由，必須從國家政治制度角度限制政府權力，防止權力濫用和權力腐敗。孟德斯鳩的思想對美國憲法所建立的三權分立制度的建立發揮了關鍵性的作用。真正把孟德斯鳩的分權思想轉化為現實憲政體制的人還是美國聯邦憲法的締造者麥迪遜等聯邦主義者。他們不僅繼承了孟德斯鳩的分權思想，而且還創造性地提出了權力的局部混合觀點，使分權思想更加具有可行性。其三權分立制度的理論邏輯主要是：（1）集權必然是虐政，因此必須分權。建立分權體制是當時制憲會議全體代表的政治共識。（2）立法權是主要的制約對象。他們認為議會特別是代議民主制下的議會，有可能會濫用權力。（3）分權不能僅僅靠憲法對權力的表面劃分和界定，必須以權力對抗權力，才能保障分權的效果。（4）分權制衡的實現需要三權的局部混合。絕對的權力分立無法實現分權制衡的目的。[2]

二、分權制衡制度在西方主要國家的實踐形式

（一）英國國家機構職能的分權制衡。英國是議會制國家，議會處于支配地位，主要承擔立法職能。議會（下議院）在制定任何法律或修改已制定的法律上擁有不受限制的權力，任何其他機關或法院無權加以否決。司法機關與行政機關處于從屬地位，承擔著執行法律的職能。司法機關掌管審判，行政機關負責公共事務管理。立法機關之間的相互制約表現在上議院和下議院的相互制約。英國分權模式的基本特點是立法權與行政權的融合。英國首相不是由選民單獨選出，而是由下議院的多數黨領袖擔任，內閣閣員均是這個多數黨的領袖人物。在形式上，英國議會是最高國家權力機關，內閣居于從屬地位。但事實上正好相反，內閣實際控制著議會。英國內閣是國家權力系統的核心。它操縱著下議院，支配著國王，對司法機關也有重大影響。[3]上議院的權力之一是司法審查權。司法審判權是上議院單獨行使的一項專有權力。負責受理對英格蘭、威爾士、北愛爾蘭各級法院的民事和刑事案件，以及對蘇格蘭法院的民事案件的上訴。上議院按照規定還有權審理下議院提出的彈劾案以及審理貴族的案件。司法審判權盡管名義上是上議院的一項權力，但實際上絕大多數議員并不參與該項活動。該項權力主要由上議院中的少數法律貴族和大法官行使，上議院議長兼任大法官職務。

（二）美國國家機構典型的分權制衡模式。由于美國憲政制度是建立在多民族、多文化形成的多元化社會之上的，這使得美國的憲法沒有采取英國式的議會至上的分權制度，而是采用立法、行政、司法相互平行、相互獨立的三權分立原則下的總統制。三權分立，即立法、行政和司法3種權力中的任何兩種權力，不應集中于同一組織或個人，而應由3個相互獨立的部門分別掌握。相互制衡（check and balance）是指這3個部門的分立并不是絕對的，而是相互制約從而達到平衡的。[4]聯邦政府由3個平等的部門組成，每個部門都有自己的職權范圍，彼此之間沒有從屬關系，但每一個部門在運用和行使職權時又必須在一定程度上依賴其他兩個部門，3個部門的權力之間互相交錯制約，分工合作。分權制衡原則包括3層含義：一是分權，1787年美國憲法規定了橫向的立法、行政、司法3個部門之間的權力的分立和縱向的聯邦與州之間的權力的分立。二是以權力制約權力。通過國家權力內部的相互制約以防止權力的濫用和腐敗。防止把某些權力逐漸集中于同一部門的最可靠辦法，就是給予各部門抵制其他部門的必要法定手段。三是分權制衡的目的在于保持權力的平衡，保證對權力的控制和監督，實現公共權力與公民權利的平衡。這種制度設計并不是為了提高效率，而是公平優先。

（三）法國的分權制衡模式。法國的分權制衡模式集英國和美國兩種模式于一體，實行半總統半議會制。法國總統是國家元首和軍隊最高統帥，有權主持內閣會議和任命內閣總理及其他高級軍政官員，擁有解散議會的權力和提請再議議會提出的法律的權力。法國是三權分立學說首創人孟德斯鳩的故國，但法國自18世紀進行革命以來對三權分立學說的傳統理解卻與孟德斯鳩的原意有所不同。1790年8月16~24日法國制憲會議通過的一項法律中規定：“司法職能今后將永遠與行政職能分離。普通法院法官不得以任何方式干擾行政機構行使職權，也不得對執行職務的行政官進行查詢，查者應受懲罰。”當時法國認為，根據三權分立原則，司法獨立首先是指它不能干預行政和立法事務。[5]在立法機關與行政機關的關系方面，政府要對議會負責。當議會通過對內閣的不信任投票時，總理必須向總統提出政府總辭職。在國家元首和政府首腦的關系方面，總統既是國家元首，又有權處理行政事務。法國總理具體領導行政機關的活動。法國總理對國會負責，并確保法律的執行。

（四）瑞士聯邦的分權制衡機制。瑞士的國家權力系統以立法機關為核心。立法機關高于行政機關，行政機關無條件服從立法機關。瑞士的立法機關是兩院制的聯邦議會。聯邦院類似美國參議院，國民院類似美國眾議院。作為行政機關的聯邦委員會，其7名成員由聯邦議會選舉產生，這個委員會的職責是服從和執行聯邦議會的一切決定，聯邦委員會以及聯邦主席均無權解散議會。瑞士聯邦的行政權不掌握在個人手中，而是由7人組成的聯邦委員會集體行使。委員的地位完全平等，一切問題以多數通過決議，以委員會的名義執行。瑞士作為聯邦制國家，充分體現了聯邦和州之間縱向分權的特點。[6]

（五）日本的分權制衡原則。憲法規定，立法權、行政權、司法權分別由國會、內閣、法院行使，彼此相互平衡、相互制約。國會是國家最高權力機構，代表全體國民行使國家主權，是國家唯一的立法機關，由眾議院、參議院兩院組成，兩院議員均由全體國民普選產生。憲法規定內閣是國家最高行政機關，行使行政權。憲法規定司法權屬于法院。法院獨立審判，不受立法機關、行政機關的干預。同時規定最高法院有權決定一切法律、法規、命令、規定是否符合憲法，從而具有對國會和內閣的立法、行政的制約作用。

三、分權制衡制度對我國司法制度的借鑒作用

在西方憲政的發展過程中，通過分權和制衡，使國家權力不至于集中到少數人或一個人手中，權力之間彼此制約便不容易出現專制，促進了政局的穩定，使西方國家的政治文明達到一個新的高度。分權制衡理論從對國家權力的行使來說，強調國家機關內部的權力平衡和制約，它對于防止專制獨裁，具有積極的作用。議會制衡制度的合理內容值得我們在完善我國司法制度的時候予以借鑒。

（一）制度監督是不可缺少的。監督對濫用權力是制約，對正當行使權力則是一種保護。[7]分權制衡所體現的形式正義優點，表明制度監督對于權力約束有著重要的不可替代的作用；沒有必要的制度規則及其程序的約束，權力的濫用就不可避免。就中國的權力監督制度的改革完善而言，建立一整套健全嚴格的權力監督制度，在現實條件下顯得尤為緊迫。長期以來，中國的權力監督制度就處于缺失狀態。中國權力監督制度的主要特點可以說仍然是權力間自上而下的順向監督強，自下而上的反向監督弱；權力間的行政監督強,權力外的社會監督弱；權力組織內部的自我監督強，權力組織外部的相互監督弱。這種權力制衡機制不完善的制度，使權力在運行過程中，難免出現權力濫用、權力腐敗現象的發生。所以建立一整套健全嚴格的權力監督制度對于當今的中國來說，不僅是遏制權力腐敗、保持政治穩定的當務之急，也是發展經濟、繁榮經濟的當務之急。

（二）加強法院的獨立性。法院可以算是中國目前的“三權”中最為薄弱的一環了，究其原因，主要是其對政府依賴性太強，所以法院的獨立性是務必加強的。憲法訴訟制度的確立無疑是加強法院獨立性的有效手段之一。美國一位學者說過：“美國憲法為解釋所發展，為判例所修飾，為風俗習慣所擴展”。美國在將違憲審查權交給法院行使后，法院獲得了極高的政治權威性和地位。憲法訴訟制度確立后，法院就有權宣布立法機關以及行政機關的相關法律、法規和規章違憲并不予實行。這樣一來，對于行政機關以及立法機關的行為法院就取得了一定程度的話語權，有了平等交流的機會，法院才有可能與行政機關、立法機關平起平坐。

（三）健全司法監督機制。“失去監督的權力必然導致腐敗”，司法權也是一樣。我國現行的司法監督體制，大體可分為兩個部分。一部分是法律監督，即國家賦予法律監督權的專門機關實行的監督，其中包括國家權力機關的監督和法律賦予監督權的專門機關的監督以及司法機關內部實行的制約和監督。另一部分是來自社會的監督，包括公民監督、社會團體監督和社會輿論監督等。這種內外結合、上下聯通的監督體系看似嚴密，但實際很不健全，同時也缺乏操作性。例如:在權力機關的個案監督過程中，就要處理好人大監督與司法獨立的關系，權力機關不能行使審判權，權力機關不能成為案件的復審機構，不能妨礙司法機關獨立公正行使審判權。社會、輿論監督也是促進司法公正的重要力量，我國憲法規定，公民對任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利，對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，公民有言論和出版的自由。這些規定為新聞輿論監督和廣大公眾對司法工作的監督提供了憲法依據。目前的問題：一是社會輿論監督的前提條件缺乏，即只有司法機關全面落實公開的制度，才便于輿論監督的進入。二是輿論監督本身缺乏規范。因為社會輿論可以促使公正司法，也可能由于非中立立場或其他因素產生誤導，干擾司法活動。建議盡早出臺《新聞法》保障社會輿論監督的公允性。

[1][英]洛克.政府論（下）[M].葉啟芳、瞿菊農，譯.商務印書館，1964.89，90.

[2]張千帆.憲法[M].北京大學出版社，2008.336.

[3][4][5][6]曹文振，等.比較憲政制度[M].山東：中國海洋大學出版社，2005.25-26，158，192，29.

[7]李曉偉.分權制衡與權力制約[J].云南教育學院學報，1997，（4）.