我國農村養老保險法律制度的問題和對策*

王凌燕

(安徽農業大學人文學院，安徽合肥230036)

養老保險制度歷來是我國構建覆蓋城鄉居民社會保障體系的最重要也是最薄弱的一環。由于歷史原因和經濟發展模式的選擇問題，我國民政部1992年才制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，俗稱“老農保”。這種養老基金主要依靠農民個人繳納，財政沒有資金投入，農民受益低微，無法從根本上解除農民的養老后顧之憂，在很多地區無法實施下去。2009年9月，國務院辦公廳發布了《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，俗稱“新農保”。“新農保”采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的方式。2011年《社會保險法》出臺，確定了農村養老保險制度的法律地位，但是現行農村養老保險法律制度依然存在諸多問題，亟需進一步予以厘定和規制，才能最終達到胡錦濤同志在“十八大”提出的“統籌推進城鄉社會保障體系建設，整合城鄉居民基本養老保險制度，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制”的目標。

一、完善農村養老保險法律制度的現實意義

(一)實現農民平等權和社會保障權的憲法權利

我國憲法第33條規定，凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。中華人民共和國公民在法律面前一律平等，憲法第45條規定:中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。顯然，這里所說的公民也包括農民在內，農民也應該象城市居民一樣，有平等權和社會保障權等憲法權利。但由于我國一直實行城鄉二元制度，長期以來，在城鄉資源分配和待遇享受上，城鄉戶籍的區別對待依然明顯。憲法中規定的平等權和社會保障權在農民身上也沒有得到切實的體現。完善農村養老保險法律制度，讓農民和城鎮職工、居民一樣，實現老有所養，這是一個國家對農民應該兌現的憲法承諾。

(二)應對農村人口老齡化的有效舉措

2012年，世界銀行在題為《中國農村老年人口及其養老保障:挑戰與前景》的最新報告中顯示，由于人口轉變和年輕人不斷流入城市，中國未來人口老齡化問題，農村比在城鎮顯得更加突出。農村與城鎮地區的老年人口撫養比差距預計將從2008年的4.5個百分點擴大到2030年的13個百分點，屆時農村地區的老年人口撫養比會達到34.4%，而城鎮地區則為 21.1%［1］。如何處理農村人口老齡化帶來的養老問題，將成為中國在未來幾十年面臨的一項重大挑戰。完善農村養老保險法律制度則是面對這一挑戰的有效舉措之一。

(三)破解家庭養老困境的現實需要

我國農村傳統的養老模式一直局限在“養兒防老”，即家庭養老的方式上。但隨著計劃生育政策的深入實施，農村的家庭規模也逐漸小型化、家庭結構核心化、居住代際分離傾向性明顯。農村大量剩余勞動力涌向城市，成年子女同住的農村老人的比例已經從1991年的70%下降到2006年的40%［1］。雖然外出打工的成年子女往家匯款增加了農村老人的收入，但農村老人還得下地勞動并要照顧留守兒童，這對他們來說是很大的負擔。而且，成年子女在缺乏政府持續支持的情況下為老年父母提供經濟支持，壓力很大。因此，家庭養老模式日益脆弱，亟需社會養老保障制度的完善。

(四)推動農村經濟可持續性發展的有效途徑

農村經濟發展相對滯后于城市經濟，農民收入增長有限，在缺乏科技和資金的支持下，農民對土地的保障依附功能也逐漸弱化。據《中國統計年鑒》提供的數據，從1978年到2010年，全國農民平均來自第一產業的收入比重由91.5%下降到了37.2%，其中純農業收入僅占總收入的42.9%，土地收入在農民全部收入來源中所占比例呈下降趨勢。農村經濟發展滯后同時帶來農民抗風險能力差，亟需通過覆蓋全民的保險制度，分擔經濟風險，推動農村經濟的可持續性發展。

二、我國現行農村養老保險法律制度存在的問題

農村養老保險法律制度是是社會保障法律體系的重要組成部分，是指國家通過立法，為達到一定年齡或喪失勞動能力的農村勞動者，能夠從國家和社會獲得維持基本生活的物質幫助的社會保險法律制度。其基本原則和內容主要體現在《社會保險法》第20條和21條?《社會保險法》僅用兩個條款規定了農村養老保險制度。第20條國家建立和完善新型農村社會養老保險制度。新型農村社會養老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合。第21條:新型農村社會養老保險待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。，以及2009年國務院的《指導意見》中，表現為“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的基本原則。基本內容為:一是從農村實際出發，籌資標準和待遇標準要與經濟發展及各方面承受能力相適應;二是個人(家庭)、集體、政府合理分擔責任，即采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的保障模式，養老保險要與家庭贍養、土地保障、社會救助等形式相結合，三是權利與義務相對應，突出自我保障為主;四是政府主導和農民自愿相結合，引導農村居民普遍參保，國家政策予以扶持;五是中央確定基本原則和主要政策，地方制訂具體辦法，對參保居民實行屬地管理，體現因地制宜原則。目前我國農村養老保險法律制度存在的問題主要體現為以下幾個方面。

(一)立法滯后，立法層次不高，層級無序

在法律層面上，雖然2011年《社會保險法》正式實施，但對農村基本養老保險僅僅用兩個條款進行規定，而且是指導性原則，缺乏具體的制度構成，立法明顯滯后于現實的需要。在立法層次上，目前專門規定農村養老保險的最高層次的法律規范乃是民政部的《基本方案》這一部門規章，但是內容早已過時，而國務院的《指導意見》僅僅是政策性文件，效力層級低，達不到行政法規效力，更不用說上升到基本法高度了。在沒有上位法的情況下，各地出于實際需要，制定了不少地方性法規、政府規章、政策等，但由于沒有國家立法的統一指導，基本上是自行摸索，各行其是，效力層級不夠清晰有序，法律體系尚不統一。

(二)具體的制度設計不夠科學合理

首先，農村養老保險模式整體上較為單一。我國農村經濟發展整體上存在著“東部發達，中部發展，西部落后”的不平衡現象。現有的制度設計雖然提出“突出重點，區別對待”的原則，但是針對不同情況沒有及時回應相應的養老保險模式，整體上較為單一。其次，對農村養老保險覆蓋的對象尚未具體細化和分類對待。根據《社會保險法》和《指導意見》的規定，凡年滿16歲以上，沒有參加城鎮職工和居民養老保險的農村居民，都可以參加農村養老保險。但這一群體實際上還可分為務農農民、農民工和失地農民等類別，參保的條件和需求各有差別，需要根據不同情況細化不同的規定。其中，農民工和失地農民可能出現身份轉化，因此還需要進一步制定和城鎮居民基本養老保險制度的銜接細則。

(三)政府責任弱化

在農村養老保險的法律制度設計中，沒有完全體現政府的主導和監管責任。首先，在沒有基本法的情況下，應由國務院主導推進農村養老保險的行政法規，以指導各地的具體制度實施。但是因為種種原因，國務院沒有啟動行政立法程序，這在一定程度上造成各地執法的不統一，沒有形成的法規體系。各級政府靠地方性規、政策、文件來推進社會養老保險的運轉，缺乏法律執行的剛性，影響了農村社會養老保險制的順利推進。其次，在資金來源上，新農保基金的籌集主要采取“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的資金籌集模式。在這種模式下，國家和集體所體現的責任只是補充責任，不僅會造成基金來源不足，保障水平降低，而且會影響農民參與社會養老保險的積極性，加大農村社會養老保險工作的難度［2］。再次，對養老保險基金的監管力度不夠，程序不規范，信息不公開，導致基金被挪用、擠占的現象時有發生，最終損害農民的利益和政府的公信力。最后，服務協調工作尚待進一步提高。比如農民工因其群體的特殊性，游離于城鄉二元社會保障模式之外，基本權益得不到保障，立法雖然規定農民工可以選擇參加城鎮職工養老保險或農村養老保險，但是既沒有相應的制度安排來提供服務和援助，也缺乏必要的途徑來協調化解，其養老風險只能靠個人自力解決，這在一定程度上增加了經濟發展的風險。

(四)保險基金的監管和保值增值缺乏有效的制度保障

根據中國社科院的報告，2011年我國新農村養老保險基金收入已經達到1 069.68億元，是2010年基金收入的11.77倍;基金支出為587.69億元，是2010年基金支出的19.39倍［3］，如何對新農保基金進行監管和運營，保證基金的安全和保值增值，是農村養老保險制度的關鍵環節。根據財政部《新型農村社會養老保險基金財務管理暫行辦法》的規定，新農保基金集中在縣級政府下設的機構管理運營，這使得絕大部分基金的管理運營集中在不具備相應基金管理人才、技術和投資主體的區縣一級。由于運營層次低，基金不能形成規模優勢，收益不高。而且基金存放在縣級，還存在著被地方政府挪用的風險［4］。

其次，根據財政部《暫行辦法》規定，農村養老保險基金的運營是按照國家規定存入商業銀行或者用于認購國家發行的高利率債券，保值增值模式單一，雖具有一定的穩定性，但事實上，從現階段來看，銀行存款利率的增長遠小于物價的上漲幅度，基金存在銀行里實際是負增長，農村養老保險基金保值增值的目的很難達到。考慮到目前農村養老保險基金大部分是由農民自己繳納，基金若不能保值增值，其安全性與穩定性亦難保證，將極大侵害農民自身的合法權益，該制度的價值優勢亦難體現。

(五)缺乏有效的法律救濟制度

法諺有云:無救濟無權利。沒有相應的法律救濟機構和法律救濟機制，農民的社會保障權利只能是沒有保障的權利，隨時有被剝奪和侵害的可能。我國近幾年許多地方發生了養老金不能及時發放或者根本不予發放，而農民狀告無門的現象。出現這種情況的根本原因，一是農村養老保險的參保人員、主管機構、基金管理機構和監督機構之間的法律關系不清，法律責任不明;二是沒有可操作性的具體爭議處置程序。這都反映了農村養老保險在法律救濟制度上的缺失。

三、我國農村養老保險法律制度的完善建議

(一)構建既有統一性又有層次性的法律體系

農村養老保險立法屬于社會法，應當體現出對弱勢群體的傾斜保護。德國早在1951年就制定了《農民養老保障法》，日本1970年制定了《農業勞動者年金基金法》，并歷經10年進行修訂。法國也在《農民法》中專條規定了養老保險條款。在我國現有國情下，針對農民的弱勢地位和特殊情況，更應突出對農民群體的保護，依據《憲法》和《社會保險法》的立法精神，單獨制定《農村社會保險法》作為農民養老保險的基本法。《農村社會保險法》立法應明確農村養老保險制度的法律地位，統一農村養老保險制度的指導思想、基本原則和基本制度，明確農民個人、集體及國家各自的法律義務和責任，以確保制度的穩定性和統一適用性。

除了法律層面的立法外，根據立法分類分層的需要和農村經濟發展不均衡的現實，行政法規、部門規章、地方性法規將是我國農村養老保險法律體系的主體，如國務院還需要在上位法的基礎上制定《農村養老保險條例》、《農村養老保險基金管理辦法》等一系列配套規定，地方政府根據各地情況制定實施細則。為了減少和避免行政法規、規章、地方性立法和上位法之間的矛盾和沖突，還要理順和協調彼此之間的關系，以保障農村養老保險法律體系的穩定性和統一性，最終建立既有統一性又有層次性的農村養老保險法律體系。

(二)增強制度設計的科學性和合理性

首先，面對龐大的農村人口和各地政府的財政狀況，單純地靠哪一種養老方式都難以擔此重任，因而要充分發揮家庭養老、社會養老保險、社區養老三種主流保障方式的合力作用［5］。

其次，加強制度創新，因地制宜，選擇相應的保險資金籌集模式。如在經濟較發達的農村地區，可以更多地從個人繳費和集體補助上籌集資金，政府財政則可將有限資金更多地用于補助貧困農民;在落后地區，則需要加大政府的財政補貼，實現基本保障功能。在養老保險基金的籌集方式上應堅持國家、集體、個人分擔的原則，以立法形式明確三者在農村社會養老保險資金籌集當中應承擔的責任和比例。另外在全國范圍內根據不同地區的經濟發展狀況，設計不同的籌資檔次，具體根據投保人自身的承受能力和意愿進行選擇。

再次，針對特別群體，如失地農民和農民工，做好不同種類的保險轉移和銜接工作。2012年人力資源和社會保障部《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《暫行辦法》)的規定不失為一種較好的辦法。其規定參加職工養老保險和新農保或城居保人員，達到職保法定退休年齡(含待遇領取年齡)后，職保繳費年限滿15年的，可以申請從新農保或城居保轉入職保，按照職保辦法計發待遇;職保繳費年限不足15年的，可以申請從職保轉入新農保或城居保，待達到領取條件時，按照新農保或城居保辦法計發相應待遇。參保人員無論怎么轉，個人賬戶全部儲存額都隨同轉移。這種做法是在確定養老保險待遇之前的最后時點實施轉移銜接，而不是采取“隨走隨轉”的實時銜接方式，有利于簡化程序，維護參保人員權益，也降低了社會管理成本［6］。總而言之，在漸進的動態整合中，隨著戶籍制度的改革和經濟的發展，逐步實現農村社會養老保險制度與城鎮社會養老保險制度的統籌統一，實現農民真正的平等權。

(三)強化政府的法律責任

政府要在農村社會養老保險制度的構建和運行中起主導作用。具體來說，政府的責任主要可分為:第一，立法責任。有立法權的國務院和省級以上政府應該承擔起執行性立法的責任，在符合基本法的立法宗旨和原則的前提下，根據各省的實際情況，制定行政法規和規章，作為執法的依據。和《社會保險法》、《農村保險法》等基本法一起，構建切實可行的農村養老保險的具體制度。第二，財政責任。一項社會政策的執行，需要人力、物力、財力等的支持，其中，財力支持是最重要的，政府應切實履行自己的義務，確保財政補貼及時到位。第三，監管責任。這里主要是指加強對農村養老保險基金的監管，構建以法制監管為核心，適當集中的綜合管理模式，即在現有制度的基礎上強化基金監管的集中度，構建主輔分明、多重監管的運作模式［7］，即以人力資源與社會保障部門作為基金監管的主體，制定各項業務管理規章制度，規范業務流程，對基金的籌集、存儲、上繳、預算、劃撥、發放等實時監控和定期檢查，定期公開新農保基金籌集和支付信息，建立統一的基金籌集、管理、發放制度，財務核算制度和公示公告制度。另外，以財政、稅務、審計部門為輔，共同保障基金安全。第四，服務協調責任。主要是對于已開展老農保地區，各地政府相關機構與部門要積極做好與新農保與老農保的銜接工作;做好新農保制度失地農民社會保障、移民扶持政策、計劃生育獎勵政策的銜接工作;做好農村社會優撫與社會救濟的銜接工作［8］。

(四)改革現行的基金監管和保值增值的法律制度

在充分論證和借鑒國外先進制度的基礎上，修正我國目前的基金監管和保值增值的法律制度。第一，加大基金監管力度，改變現行農保經辦機構管理模式。在中央一級設立專門的社會保險基金監督管理委員會，垂直管理，不受省、縣地方政府制約，以防地方挪用社保基金，確保社保基金安全。第二，嘗試引進民營基金管理公司負責社保基金的營運管理。世界銀行提供的一份研究報告顯示，在全世界范圍內，由民營的基金管理公司管理的養老金收益普遍高于政府部門管理的養老金。我國農村也可試點采取這種模式，管理費從公司盈利中提取，不再需要政府從中提取管理成本。第三，拓寬基金運營渠道，允許投資多元化。考慮到我國證券市場沒有國外那么成熟，國內專業投資認識的投資績效與國外的差距，我國對基金的投資雖應放開，但也須慎重。可將投資的50%放在銀行、國債券，證券、基金投資比例不得高于30%，其余可投向收益率較高的基礎設施建設項目。

(五)明確法律救濟機制

首先，要在立法中明確農村養老保險各方主體，如參保人員、管理機構、基金機構以及監督機構的法律責任。其次，根據爭議性質不同，明確爭議的處置程序，有章可循。農村養老保險爭議一是繳費人與經辦機構之間的爭議，如繳費人、投保人的身份確認問題、被保險人的養老金待遇問題等。這類糾紛屬于行政糾紛，應通過行政復議制度及行政訴訟來解決。二是繳費人與養老保險基金機構之間的糾紛，如基金管理人侵占、挪用、未盡合理注意義務等。這類糾紛屬于民事糾紛，可采用一般的民事糾紛解決方式來解決。再次，也可以借鑒“西方國家普遍制定專門法庭或授權普通法院適用特殊程序處理養老保險各種爭議”［9］的做法，在我國法院內部專門設立“社會保障庭”處理相關的社會保障爭議，一方面突出社會保險爭議的獨立性，另一方面簡化程序，真正做到保障農民的合法權益。當然，如何借鑒以及具體制度的構建值得更進一步的研究和探討。

［1］世行新報告關注中國農村老年人口問題［EB/OL］.［2012 －04－09］.http://www.shihang.org/zh/news/2012/04/09/new-bank-report-looks-at-china-rural-elderly?cid=EAP_ChinaNewsletterZH_M_EXT.

［2］高和榮.中國農村社會養老保險方案難以實施的經濟社會學原因探析［J］.吉林師范大學學報:人文社會科學版，2003(3):71－72.

［3］社科院報告稱2011年新農保基金收入已達1069億.中新網財經頻道［EB/OL］.［2012－12－17］.http://news.21cn.com/caiji/roll1/2012/12/17/14054876.shtml.

［4］張茜.新型農村社會養老保險基金管理模式探究［J］.中國集體經濟，2011(24):91－92.

［5］楊翠迎.中國農村養老保障何去何從?——對農村養老保障現狀與問題的思考［J］.商業研究，2005(8):167－170.

［6］白天亮.解除城市就業不穩定居民、農村進城務工人員后顧之憂三種基本養老保險有望銜接［N］.人民日報，2012－11－28(14).

［7］巴曙松，譚迎慶，丁波.社保基金監管的現狀、問題與建議［J］.當代經濟科學，2007(5):75－80.

［8］廖普明.新型農村社會養老保險的政府責任分析［J］.農業經濟，2012(6):49－51.

［9］張水輝.養老社會保險改革立法的國際比較及其對我國的借鑒［J］.西南民族大學學報，2005(8):86－88.