反腐敗斗爭中網絡監督機制的框架模型探究

李雙榮，郗永勤

(福州大學公共管理學院，福建福州350108)

腐敗現象嚴重損害黨和政府廉潔為民的形象，削弱了黨的執政能力，侵害到人民的根本利益，破壞了社會公平，并將對社會安定、穩定產生不利影響。為此，黨和政府歷來重視反腐敗工作，并通過多種方式開展反腐敗斗爭，加強黨風政風整頓。社會各界也積極參與反腐敗斗爭，公眾監督日益成為行政監督的重要組成部分，根據香港廉政公署的一項調查結果，香港超過97%的腐敗案件都是通過公眾舉報發現的［1］。因此，加強公眾監督是推進反腐敗斗爭的根本途徑。

當今社會，公眾監督的手段和方法也日漸多元化。2010年政府工作報告中，溫家寶指出:“創造條件讓人民批評政府、監督政府。”［2］網絡監督作為信息化背景下公眾監督的新形式，有助于公眾充分行使監督權，為公眾批評政府、監督政府創造了良好條件，并將有利于反腐敗斗爭的向前推進和廉潔高效政府的塑造。

一、反腐敗斗爭中網絡監督機制的界定

(一)腐敗的含義

生物學中“腐敗”一詞常與“變質”連用，意指微生物作用下物質性質變異的過程，包括物理性質、化學性質的改變。如，《中國農業百科全書·生物學卷》將“腐敗”界定為:“微生物在厭氣條件下分解蛋白質，并產生惡臭氣體和有毒物質的過程。”人文社會科學中的“腐敗”是“公權腐敗”、“權力腐敗”的簡稱。筆者認為，腐敗即指掌握一定公權力的政府機關領導干部或公職人員所做出的的導致公權力受到不正當運用而變質、引發公權與私權關系扭曲、損害到公共利益的行為過程及其結果。

(二)網絡監督及其機制的界定

1.網絡監督的內涵

反腐敗斗爭中的網絡監督即指公眾在互聯網上，獲取與了解政府機關運行的相關信息并進行討論，向政府機關及其工作人員提出反腐建議，對腐敗或涉嫌腐敗的人和事進行匿名或實名的檢舉、揭發并表達相應利益訴求的過程與方法，是一種通過互聯網進行公眾監督的途徑。

2.網絡監督的形式

網絡監督可分為間接監督和直接監督。間接監督的形式主要有:上網瀏覽政府運行的相關信息;網上質詢與政府運行情況相關的問題;發起或參與針對政府運行中熱點問題的網上調查［1］。直接監督的形式主要有:網上舉報腐敗的政府機關領導干部與公職人員;網上揭發政府機關及其工作人員的腐敗現象;網上披露政府機關運作中存在的涉嫌腐敗的可疑之處;在網上向政府機關及其工作人員提出反腐工作建議。通常公眾談及的監督即是指直接監督，本文在論述網絡監督的時候也主要指直接監督。

3.網絡監督的主要手段

第一，監督機構官網或行政首長電子信箱。目前我國的中央和省級紀檢監察部門均已開通舉報網站，并在中央紀委監察部的舉報網站上有一個統一的入口，部分縣、市的紀檢監察部門也已開通舉報網站。目前一些檢察院在其官網上設有舉報入口，開通舉報網站的檢察院數目還在不斷增加。另外，政府網站上提供的行政首長電子信箱例如“省長信箱”、“市長信箱”等也是網民進行在線實名或匿名舉報的重要渠道。

通過監督機構官網或行政首長電子信箱進行檢舉、控告的方式在網絡監督中屬于較“傳統”的手段，因其與傳統的寫紙信舉報的方式并無質的區別，只不過簡化了發信手續、縮短了發信時間、降低了發信的價格成本而已，當然在增強舉報信息的保密性進而降低舉報人遭打擊報復的幾率方面也具有一定作用。該舉報手段可以看作是傳統公眾監督方式與網絡監督方式的一個契合點，與其他網絡監督方式相比，該方式在保證舉報結果的確定性方面具明顯優勢:在監督機構官網上的網站舉報版塊以及政府行政首長電子信箱的功能得到真正落實的前提下，通過該方式揭發、檢舉的腐敗問題能較快進入到紀檢監察部門、檢察院的視野，增加了信息被目標受眾所接收的可能性，因而提高了網民舉報的內容被受理的幾率。

第二，通過論壇發帖進行反映。通過在論壇上發帖使揭發、檢舉信息快速呈現在公眾面前，并通過發表回復、評分、投贊成票與反對票等方式與論壇上其他網友之間進行互動，使對問題的關注度不斷上升并使案情得到進一步明晰。

論壇發帖進行揭發檢舉的成功率主要取決于幾個因素:論壇與監督機構間的互動與合作程度、論壇知名度、所發帖子的形式的美觀程度與內容的詳實程度、是否涉及到網民感興趣的領域，等等。

由于論壇上信息更新的速度往往很快，因而通過論壇發帖反映腐敗現象，這一網絡監督手段的劣勢主要在于所發帖子有可能會“沉底”并淹沒于大量的其他信息中從而無法引起足夠的關注。

第三，微博、博客、QQ空間等個人主頁。亦即在某些網站提供的個人空間上以發表文章或發布其他類型信息的形式披露腐敗現象。隨著網民的點擊訪問、進行閱讀和發表評論，揭發、檢舉腐敗現象的文章或其他類型信息的關注度將不斷升高，并有可能最終進入紀檢監察部門、檢察院的視野，從而使腐敗事件得到依法處理。

該形式的揭發、檢舉的成功率主要取決于以下因素:個人空間擁有者的個人知名度、個人空間建設與維護水平、所發揭發檢舉的文章或其他類型信息的內容質量及其界面的美觀與友好程度，等等。

4.網絡監督機制的界定

機制是指系統內各要素間相互作用的過程和方式［3］。反腐敗斗爭中的網絡監督機制即指網民、網絡、監督機構和政策法律等要素在網絡監督中的互動關系與過程。網絡監督機制解釋的是兩方面的內容:網絡監督的構成要素有哪些;這些要素間互動的一般過程是什么樣的。

二、反腐敗斗爭中網絡監督機制的基本內容

(一)構成要素

1.網民

網民是網絡監督的主體，也是公眾在以互聯網為媒介對公權進行監督時的一種身份。隨著互聯網的普及，我國的網民數量在不斷增加，根據中國互聯網絡信息中心的測算，截至2011年10月，我國的網民數量已達到5.01億人，互聯網普及率達到37.4%［4］。“群眾的眼睛是雪亮的”，作為一種外部監督方式，公眾監督具有行政內部監督所無法替代的作用，而網民數量的高速增長，又為公眾監督注入了新的活力。

2.網絡

互聯網拓寬了公眾監督的渠道、降低了公眾監督的成本、減少了舉報人遭打擊報復的可能性，有利于公眾利益的聚合與表達，從某種程度上改善了公眾相對于官員的弱勢地位，給腐敗官員形成強大的輿論壓力，推動監督機構對腐敗問題的識別與對腐敗事件中相關責任人的處理。

3.監督機構

公眾不掌握公權力，而要對腐敗行為進行依法懲處，需要由具有公權力的機關予以決定和實施，因此，公眾通過網絡進行監督，最終也需通過紀檢監察部門等政府內部監督機構或檢察院等外部監督機構起作用。

監督機構，亦即對政府機關及其工作人員進行監督的機構，包括民間監督機構與官方監督機構。在我國民間監督機構尚未培育起來的情況下，官方監督機構的作用無可替代。原則上人大享有對政府的監督權，政協享有對共產黨的監督權，但目前人大、政協中尚缺乏專門承擔政府腐敗行為監督職責的組織結構［5］，且經筆者觀察發現，目前我國大多數人大、政協官網上尚未建設供網民舉報腐敗行為的入口或方式，因而人大、政協尚未成為反腐敗斗爭中對政府官員進行監督的重要主體。目前，在我國的實踐中，對腐敗行為的官方監督機構主要是紀檢監察部門與檢察院，且已在其官網上多開設有專門供網民舉報的入口，因而成為網絡監督中最主要的監督機構。

紀檢監察部門與檢察院作為主要的監督機構，對網絡監督的最后環節進行把關，通過對網民舉報信息真偽的識別和對腐敗事件嚴重性的考量，根據各自職權、職責范圍對腐敗事件的受理依法進行分工。對于涉及腐敗但并未觸犯法律的案件，由紀檢監察部門根據相關法律法規、黨紀黨章等予以受理;對于涉及腐敗且已觸犯行政訴訟法、刑法等法律法規的案件，則應由檢察院予以受理，檢察院通過向法院提起公訴，由法院審理該案件后做出對相關責任人的審判決定。若最初接手腐敗案件的機構經對案件研判后發現并非處在自身受理范圍之內，則將其移送有權受理該案件的其他機構處理，紀檢監察部門與檢察院通過相互間的案件移送制度，使腐敗事件最終得到妥善受理。

在政府網站上開設的行政首長電子信箱例如“省長信箱”、“市長信箱”等為網民進行網絡監督提供了一大渠道，行政首長電子信箱在接收到群眾舉報材料之后通常也是視腐敗情節輕重將其移交紀檢監察部門或檢察院處理，因而網絡監督的最終環節亦即對腐敗案件的受理是由紀檢監察部門或檢察院完成的。

4.政策法律

網絡監督作為一種較新的公眾監督方式，在反腐敗斗爭中正發揮著越來越重要的作用，但因其尚屬新鮮事物，對其進行規范和約束的政策法律尚有欠缺，從而導致網絡監督中各主體間關系不明晰、對相關主體權利義務界定不明確，為部分人鉆法律空子做出有損公平、公正的不合理行為提供了可能。

我國當前與網絡監督存在一定關系的政策法律主要有《行政監察法》、《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》、《中紀委監察部關于保護檢舉、控告人的規定》、《信訪條例》等等。目前尚無專門的法律對舉報行為、新聞媒體行為做出規范、保障和約束。

(二)要素間的互動過程

網絡監督中各要素互動的一般過程主要涉及到如下環節，由于各主體在信息獲取、識別、處理方面不同步，故網絡監督中各環節發生的先后順序并不是絕對不變的，同時每個環節也都并非必不可少的，例如當網民通過紀檢監察部門或司檢察院網站上的舉報版塊或者通過行政首長電子信箱直接舉報的時候，信息發送之后就直接跳過信息擴散、形成輿論這兩個環節，而直接進入信息研判和問題處置環節。

1.信息發送

網民在網絡上揭發、檢舉腐敗行為。這一環節的完成主要有兩種形式:一是在論壇、微博等網絡媒體上通過發帖、發文等形式將腐敗或涉嫌腐敗的人和事的線索予以公開，亦即通過該方式發布信息，其信息接收對象是公眾;二是通過紀檢監察部門或檢察院網站上的舉報版塊，或者通過行政首長電子信箱直接舉報，此方式的信息接受對象是監督機構及其人員。

2.信息擴散

對于上述提到的信息發送環節的第一種形式，亦即在論壇、微博等網絡媒體上通過發帖、發文等形式公布腐敗官員相關信息，信息擴散是緊隨其后的環節。當與腐敗現象有關的材料通過該方式在網絡上被公之于眾的時候，其他網民通過點擊、轉發、評論、評分、發起調查等方式使該問題的社會關注度不斷提高，隨著越來越多的網民參與討論、提供線索和互聯網“人肉搜索”功能的發揮，案情中的相關細節愈益清晰、案情中牽涉到的其他利益相關人員也逐漸進入公眾視野，互聯網這一“信息的集散地”［6］將網民發布在網上的揭發、檢舉信息不斷傳播、擴散出去，使該信息的社會影響不斷擴大。

3.形成輿論

信息的不斷擴散，引發越來越多的社會關注。網絡媒體單位及其新聞工作者開始對該信息予以跟蹤報道，互聯網這一“輿論的放大器”通過網民、網絡媒體單位及其新聞工作者之間的不斷互動，使事件細節得到進一步明晰，網絡新聞工作者專業技能的發揮也使相關信息得到一定程度的核實，網民對該事件持有的觀點在不斷交鋒中漸趨一致。同時，電視、廣播、報紙、雜志等傳統媒體也逐漸關注、轉播與報道這一事件，網民、網絡媒體與傳統媒體形成合力，使關于腐敗行為或涉嫌腐敗行為的原本零散、雜亂甚至沖突的證據細節逐漸明晰，使社會對該事件的看法愈益明朗和趨同，觀點明確、一致的輿論由此形成。

4.信息研判

在前述環節中，網民揭發、檢舉的腐敗官員信息通過直接渠道與間接渠道已進入紀檢監察部門或檢察院的視野。間接渠道即網民通過將信息在網上發布之后經過信息擴散，形成輿論進而為紀檢監察部門、檢察院所識別;二是網民發送舉報材料到行政首長電子信箱，行政首長對舉報材料進行初步研究后根據事件的受理職權歸屬而將其移交相應的紀檢監察部門或檢察院處理。直接渠道，即指網民通過紀檢監察部門或檢察院官網上的舉報入口直接向其發送舉報材料。

在紀檢監察部門或檢察院接收到與腐敗官員相關的信息后，就開始通過調查、暗訪等方式收集各方面的信息并加以研究，剔除信息中的噪聲，通過信息整理降低材料的無序性，對案情進行判斷，理清案情中牽涉到的機關、人員之間的權責關系，并以腐敗官員是否已觸犯法律為主要依據判斷案件是否在自身受理范圍之內。對于在自身受理范圍之內的案件，認識與明晰案情的真實程度、嚴重程度，為案情的定性及案情中牽涉到的人員的定責做準備。

5.問題處置

紀檢監察部門、檢察院在前述的信息研判基礎上，在職權范圍內做出對事件的處理，對于涉及到職權之外的則移送相關的機構或人員進行專門處理。例如，當紀檢監察部門發現網民舉報的腐敗官員不僅僅只違反了黨紀和政府公務員的行為規范，而且還觸犯刑法，則應將其移送檢察院處理;再比如當檢察院發現網民舉報的腐敗官員的行為尚未觸犯法律，則將該案件移送紀檢監察部門處理。檢察院對于職權范圍內的案件予以受理，通過向人民法院提起公訴，進而由法院通過審判對腐敗問題做出處理。

通過問題處置環節，相關責任人得到應有的懲處、相關受害人獲得了應有的賠償，網民的利益訴求得到了回應，國家和社會的利益得到了維護，政風行風從中得到了整頓，而問題處置環節的完成也標志著對腐敗事件或涉嫌腐敗事件的一個網絡監督流程的終結。

三、反腐敗斗爭中網絡監督機制的框架模型

在上述分析的基礎上，筆者提出了反腐敗斗爭中網絡監督機制的框架模型，見圖1所示。

圖1 網絡監督機制框架模型

模型反映了反腐敗斗爭中網絡監督機制的各 個構成要素及其互動關系:網民將揭發、檢舉腐敗現象的信息通過網絡進行發送，其中通過政府監督機構官網或行政首長電子信箱發送的信息直接進入監督機構的視野，而通過論壇、微博、博客、QQ空間等載體發布的信息只有當其得到足夠充分的擴散并形成輿論之后，才有機會為監督機構所識別。在上述網民通過網絡進行信息發送、發生信息擴散的過程中需要相應的政策法律予以保障，特別是要保護好舉報人與新聞媒體的相應權利并規范和約束其行為。監督機構在收集到網民所反映的揭發、檢舉腐敗現象的信息后，進行研究、作出判斷，采取一定的措施對問題予以相應處置。

該模型的意義在于:第一，理清反腐敗斗爭中的網絡監督過程，通過把握反腐敗斗爭中網絡監督機制的關鍵要素并剖析其相互關系，使復雜現象簡明化，從而有助反腐敗工作抓住主要矛盾與矛盾的主要方面，提升反腐敗工作效率;第二，提供了看待反腐敗斗爭中網絡監督機制的一個系統觀點與思路，反映了反腐敗斗爭中的網絡監督工作是個系統工程，當中涉及的各個要素相互作用、相互影響，要使網絡監督機制發揮最大成效，一方面要完善各個構成要素，提升各要素的功能水平，另一方面應理順各要素間的相互關系，這就涉及到要素間的協調與配合問題，需要密切各要素間的合作關系，推動要素間的無縫連接，真正實現系統總體反腐能力大于各構成要素反腐能力之和的效果。

［1］魏世梅.論反腐敗斗爭中的人民群眾監督機制及其完善［J］.河南科技大學學報:社會科學版，2011(3):40－44.

［2］溫家寶所作政府工作報告(十一屆人大三次會議)［EB/OL］.［2012－04－15］.http://www.gov.cn/2010lh/content_1555767.htm.

［3］許維安，葉芍.預防職務犯罪的網絡監督機制的構建［J］.社科縱橫，2010(11):52－55.

［4］中國互聯網絡信息中心.互聯網發展信息與動態(第71期)［R］.北京:中國互聯網絡信息中心，2011.

［5］任浩.公共組織行為學［M］.上海:同濟大學出版社，2006.

［6］于紅.網絡輿論監督:數字化背景下反腐倡廉新銳器［J］.中國出版，2010(10):34－38.