從改革的角度加強邊疆民族地區鄉鎮黨委及基層政權建設
——以紅河哈尼族彝族自治州為例

陳云峰，石 勇

（中共紅河州委黨校，云南蒙自 661100）

從改革的角度加強邊疆民族地區鄉鎮黨委及基層政權建設
——以紅河哈尼族彝族自治州為例

陳云峰，石 勇

（中共紅河州委黨校，云南蒙自 661100）

鄉鎮黨委是黨在農村的基層組織，是農村基層政權的領導核心，是農村工作的領導者和組織者。鄉鎮人民政府，是農村基層國家行政機關，是鄉鎮人民代表大會的執行機關，也是上一級政府的下屬行政機關。在新的歷史條件下，加強邊疆民族地區鄉鎮黨委及基層政權建設對維護邊疆穩定和促進邊疆地區加快發展意義重大。

邊疆民族地區；鄉鎮黨委；基層政權建設；紅河州

新的歷史條件下，加強鄉鎮黨委及基層政權建設面臨許多新情況新問題。特別是邊疆民族地區，社會經濟發展相對滯后，農村貧困面大，三農工作任務繁重，廣大農民群眾致富奔小康的愿望強烈，對加強鄉鎮黨委及基層政權建設提出了新要求。

一 邊疆民族地區鄉鎮黨委及基層政權建設的重要性及現狀分析

我國是統一的多民族國家，民族聚居的特點是大雜居，小分散。但大多數少數民族聚居區都地處邊疆。從全國第六次人口普查的數據來看，我國仍然有50%的人口在農村，少數民族人口占總人口的8.49 %，自治地方總面積616.29平方公里，占全國總面積的64.2%。在我國2.2萬公里的陸地邊界地區，有1，9萬公里是少數民族地區。邊疆民族地區大都是以農業為主的欠發達地區，這些地區鄉鎮黨委和基層政權帶領人民群眾致富奔小康的任務比較繁重，加強自身建設的重要性也是顯而易見的。

改革開放30多年，農村經濟社會發生了深刻的變化，黨在農村的領導方式和執政方式也隨之發生了巨大的變化，鄉鎮體制幾經改革。但是，鄉鎮管理仍然不能較好地適應農村社會經濟的發展的現實要求。因此，加強鄉鎮黨委和基層政權建設是當前推進農村工作，鞏固黨在農村的執政地位，推動農村經濟社會全面發展的重要工作。加強鄉鎮黨委、政府和人大建設，是鞏固黨的執政之基的現實要求。

邊疆民族地區由于自然、歷史、經濟、社會等原因，確實存在發展滯后的問題。社會發育程度、市場發育程度、經濟發展都與發達地區有較大差距。但是，邊疆民族地區在國家改革制度和改革進程上，步步緊跟。雖然處在不利的競爭地位，但是，建立和完善社會主義市場經濟體制的改革，在邊疆民族地區同樣取得了巨大成就。不可避免的經濟社會發展的新問題，新情況同樣相伴而生，而且邊疆民族地區自身發展過程中產生的城鄉矛盾、發展不平衡、不協調等問題也影響著這些地區的鄉鎮黨委和基層政權的建設。

從紅河哈尼族彝族自治州（以下稱紅河州）的情況來看:紅河州地處祖國的西南邊疆，800多公里邊境線，集邊疆、民族、貧困、山區于一身，全州450萬人口，少數民族占人口總數的57.2%，鄉村人口占全州人口總數的64.2%，全州133個鄉鎮，1180個村委會，社會生產力與發達地區有很大的差距。但是，經過30多年改革開放，紅河州經濟社會有了很大的發展，三次產業結構由1978年的40.6:41.8:17.6調整為現在的16:53.1:30.9，初步實現了從農業經濟向工業經濟、城市服務經濟轉變的歷史性變化。2010年全州GDP達到650.42億，財政收入達到162.26億。

（一）邊疆民族地區鄉鎮黨委和農村基層政權面臨的新情況、新問題和新挑戰

1.農村市場經濟體制的建立和發展，培育多元化的利益主體，社會利益結構發生了深刻的變化，在利益機制的誘導下，農民的各種訴求普遍增多。

2.村民自治制度的不斷推進，人民群眾的民主意識不斷加強，“政治參與”要求增強，以期影響基層政權公共政策的制定和實施。

3.意識形態多元化。利益主體多元化帶來了意識形態的多元化，在農村人口流動，內外交流頻繁，資訊通暢的環境下，農村價值觀念呈現多元化趨向，對以馬克思主義為指導的主流意識形態產生一定沖擊，黨的意識形態的傳統陣地由此受到一定的影響。

4.農村社會矛盾趨向復雜化。伴隨市場化、工業化、信息化、城鎮化、國際化的推進，各種社會矛盾交織在一起，諸如，征地拆遷、環境污染、農民工工資、農村教育、農村衛生、農村養老等等問題，在激化時常以群體性事件的方式表現出來。

5.開放經濟條件下，邊境地區邊民互市、交流頻繁，經濟、文化領域的犯罪呈上升趨勢。

（二）紅河州鄉鎮黨委和基層政權建設面臨諸多不適應

1.鄉鎮黨委抓黨建工作的龍頭作用有待進一步加強。通過近幾年的換屆，一大批年輕干部走上領導崗位，總體的來看鄉鎮領導班子是得力、可靠的。但相對而言，部分年輕干部在閱歷、經驗和應對復雜局面、處置突出事件的能力培養上還要有一個過程。因此，鄉鎮黨委在統籌兼顧、駕馭全局、重點突破、做群眾工作等方面還顯得意識不夠強、方法不夠多，前瞻性、協調性和攻堅克難的耐性不足。一些村級組織基礎性工作還不夠牢靠，個別村基層黨組織維穩意識和能力還不強，對宗教事務管理，缺乏有效辦法，存在不敢管、不會管、不愿管的現象。

2.鄉鎮黨政責權不對稱，行政效力低下。從我們對幾個鄉鎮調研發放的民意調查問卷來看，超過20%的被調查者認為:鄉鎮黨委和鄉鎮政府的職能定位不清，存在職權錯位、越位、弱化的現象，黨政不分，責權不明，黨委的核心領導作用；政府的高效執行力；人大權力不落實；各個群團組織，村級自治組織之間都有關系不順不清的問題；出現了黨委包辦代替；政府職能“缺位”和“錯位”并存，管了許多不該管、管不了、也管不好的事。

責權利不對稱還表現在:鄉鎮黨委、政府下屬的站所基本上劃，人事和財權被上級部門收走，有些站所甚至將黨組織關系也一并上劃，部門權大而責不大，鄉鎮卻有責無權。由于條塊關系不順，鄉鎮對站所不能形成有效的協調管理和約束機制，形不成合力。鄉鎮黨委的綜合管理和核心領導作用發揮受到很大影響。

3.邊疆民族地區鄉鎮經濟普遍不發達，而村集體經濟又非常薄弱，農民人均收入較低，沒有能力籌措資金用于農村水、電、路等基本設施建設。農村稅費改革后鄉鎮財源不足問題越發凸顯，鄉鎮黨委解決民生問題的能力受到很大制約。當前，紅河州除少數鄉鎮外，大多數鄉鎮經濟發展普遍以農牧業為主，工商企業不發達，鄉鎮財政只能保“吃飯”。無力解決道路、交通等民生問題。“無錢辦事”影響了黨委、政府的凝聚力和號召力。

4.縣級各部門針對鄉鎮工作的檢查考核頻繁，鄉鎮黨委疲于應付。“上面千條線、下面一根針”，上級部門條條線線的工作任務都非常重要，但最終都要落實在鄉鎮，年末歲初有時每天要迎接5-8個部門的檢查，騰不出更多的精力來抓大事，謀發展。過多、過濫的檢查評比一定程度上導致一些鄉鎮不能安心制定符合當地實際的長遠發展規劃，而是盲目跟風，當地經濟發展難以形成自己的特色。

5.鄉鎮干部隊伍結構失衡，人才流失問題不容忽視。2002機構改革后，鄉鎮編制減少，并且進口長期“凍結”。加之邊疆民族地區鄉鎮干部待遇低，有的鄉鎮差旅費長期不能報銷，工作壓力大，任務重，職務晉升機會不多等原因，導致大量鄉鎮人才外流。目前，在工作任務重、要求高的情況下，部分鄉鎮存在干部青黃不接，新生力量缺乏，專業性人才匱乏的問題。不能適應新的形勢和任務的要求，有疲于應付的現象，鄉鎮干部隊伍的能力和素質急需進一步提高，結構亟待優化。

6.農村集體經濟普遍薄弱，村集體無錢辦事問題比較突出。農村稅費改革后，多數農村只靠中央財政轉移支付資金建設農村基礎設施，村集體經濟普遍薄弱，“無錢辦事”已經成為制約新農村建設及夯實村黨支部執政基礎的一個主要瓶頸。

從以上分析來看，在新形勢下，如何明確鄉鎮黨委職責，在強化鄉鎮黨委的領導核心作用的同時，如何加強鄉鎮政府和各個基層組織建設，提高服務意識和引導意識的重要性、緊迫性是非常重要的。

當前，有專家學者提出:“取消鄉鎮一級行政組織,將其作為縣的派出機構行使行政管理職能,工資由財政埋單,把更多的力量花在培育農民自治組織上”。[1]也有人提出，鄉鎮自治的主張。我們認為這些觀點與我國社會發展實際有一定差距。鄉鎮基層政權擔負的職責，不可能僅僅通過上情下達來完成，特別是邊疆民族地區社會經濟發展還不具備“自治”的能力。鄉鎮黨委和基層政權擔負著帶領群眾深化改革、促進發展、維護穩定的繁重任務，鄉鎮黨委和鄉鎮政權只能加強，不能削弱。

二 加強邊疆民族地區鄉鎮黨委及政權建設的條件分析

長期以來我們黨都十分重視鄉鎮黨委和基層政權建設，注重農村基層組織的建設。但是，不同時期有不同的建設環境和條件。

（一）加強邊疆民族地區鄉鎮建設有利條件

1.2004年以來鄉鎮改革逐步推進，鄉鎮黨委及基層政權建設不斷加強

紅河州鄉鎮體制機制經歷了多次改革，2004年以來在新一輪鄉鎮機構改革的過程中，按照中央的要求積極穩妥的進行了鄉鎮撤并（紅河州鄉鎮總數從154個，撤并為133個）、農村稅費改革、站所設置調整等改革。并結合自身實際，積極探索符合自己特點的鄉鎮黨委及基層組織建設的新模式。2004年4月在石屏縣七個鄉鎮直推直選鄉鎮長，在瀘西縣探索鄉鎮黨委書記直選。2006年2月在全州范圍內進行了大規模的鄉鎮黨委領導班子換屆直選活動，成為當時國內地市級第一個進行大規模鄉鎮黨委領導班子換屆直選的地州，掀開了農村政治文明進程，強化了權力的本源意識，為構建民眾監督奠定基礎。2008年以來州委在彌勒西三鎮試點基層黨建創新，推行“1+7+15”網格化管理模式。創造了在鄉鎮黨委的領導下，有效整合轄區內黨代表、人大代表、政協委員、紀檢監察員、婦女代表、團員代表、村民代表等7類政治資源，形成合力服務群眾的經驗。每位代表聯系15戶群眾，了解他們的所思所想，幫助解決困難，傳達上級指示、宣傳黨的路線方針政策。網格化管理為黨深入聯系群眾搭建了堅強紐帶，創新了鄉鎮黨委和基層政權服務群眾方式，擴大了黨在農村的影響力，鞏固了執政地位。

2.農村稅費改革后鄉鎮的倒逼機制逐步形成，多數鄉鎮干部都認識到鄉鎮工作重心轉移的重要性和緊迫性。從我們對蒙自市鳴鷲鎮60名鄉鎮干部關于“鄉鎮機構改革的重點” 的問卷調查來看，51人認為改革的重點是著力轉變鄉鎮職能，強化服務。很多干部都認為要轉變原來鄉鎮“催糧派款”，指揮命令的工作方式。

3.農村經濟社會發展變化直接表現在農民群眾價值追求上，邊疆農民群眾的市場意識，競爭意識、維權意識、法律意識都不斷提高，對黨委政府創造公平、公正、和諧、穩定的社會環境的期望較高。

（二）加強邊疆民族地區鄉鎮建設的不利因素

首先，長期的鄉鎮改革出現了改革疲勞癥，由于體制機制銜接不好，改革的配套性、整體性不能很好體現，鄉鎮機構并并撤撤。面對新一輪鄉鎮改革有部分鄉鎮干部不以為然，有人甚至認為此次改革也是換湯不換藥的折騰。因而，改革的積極性不高；其次，邊疆民族地區經濟社會發展滯后，鄉鎮轉變職能缺乏財力支持；第三，鄉鎮政權建設，在現有行政管理體制下各方面的關系難以理順，上下關系、平行關系、內外關系都難于理順。

三 以深化鄉鎮機構改革為契機，加強鄉鎮黨委和基層政權建設

改革是加強鄉鎮黨委和基層政權建設的重要手段，當前深化鄉鎮機構改革已經到了沖刺階段，在逐步推進的過程中，鄉鎮建設不斷完善，到了總結整理提升的時候。

（一）以機構改革為切入點，制定科學合理的改革方案

《中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉鎮機構改革的指導意見》提出了明確的指導思想、基礎原則、改革重點和總體要求。鄉鎮改革要建立精干高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制，建設服務型政府，鞏固農村稅費改革成果，減輕農民負擔，促進農村經濟社會又好又快發展。改革要在四個方面全面履職，即促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民主、促進農村和諧。

機構改革是建立精簡高效、職能到位、權責明確鄉鎮體制的突破口，也是加強鄉鎮黨委和基層政權建設的重要基礎。邊疆民族地區應按照中央和省的要求，認真部署深化鄉鎮機構改革工作，在認真總結近幾年改革經驗和深入調研的基礎上，圍繞改革的目標和任務，對鄉鎮的機構設置及運行、職責履行及編制和人員情況進行調查研究和統計分析，制定符合實際，科學合理的改革方案。著力體現中央“切一刀，又不一刀切”的要求，關鍵在于轉變鄉鎮黨政職能、精簡鄉鎮黨政機構和人員、改革和整合事業站所，達到加強鄉鎮黨委和政權建設的目的。

應該注意，新一輪鄉鎮機構改革，設置多少個綜合辦公室，如黨政辦公室，行政辦公室和便民服務中心等應該有明確的職能界定，不應該僅僅以人員安置方便為目的。機構設置應體現鄉鎮管理重點，對穩定、幫扶任務重的鄉鎮，應該將綜治維穩和民政所單設成立專門辦公室。

（二）突出鄉鎮黨委總覽全局協調各方的核心領導地位，抓好履職建設

黨委的核心領導作用，并不是時時事事直接指揮作用，關鍵在于黨委既要抓總，又要放手，還要監督好、協調好各方面的關系。在新的機構改革中根據鄉鎮交叉任職，一人多崗的情況，要研究鄉鎮黨委發揮核心領導作用的機制和程序，按照《中國共產黨農村基層組織工作條例》第八條對鄉鎮黨委的主要職責的界定，要使黨委既能體現核心領導職能作用，在掌握方向、抓總、引導、監督和干部隊伍建設上堅強有力；在支持、保障鄉鎮政權機關和群眾組織，依照國家法律法規及各自章程充分行使職權方面到位而不越位。又能保證黨要管黨，加強鄉鎮黨委自身建設和以黨支部為核心的村級組織建設職能作用的發揮。

（三）總結和借鑒好的經驗

邊疆民族地區加強鄉鎮黨委和政權建設，既要貫徹“精簡效能”的原則，機構編制只減不增，又要善于學習借鑒先行地區的好的經驗，既從實際出，又著眼于長遠，不局限于現有條件。不搞一刀切，條件好的縣市和鄉鎮應學習先進發達地區的經驗，如浙江省紹興縣強鎮擴權，“打破原有鄉鎮‘上傳下達’的權力運行格局，使鄉鎮權力運行向‘權責一致’邁進。通過‘擴權’極大地提高鄉鎮行政效能，來適應鄉鎮經濟社會快速發展，使鄉鎮干部擁有更大更多的權力，為鄉鎮轉變職能，提供更多公共服務奠定基礎”。[2]

鄉鎮建設更要總結好自身積累的經驗，要汲取以往改革中的教訓。重點在破解鄉鎮不合理的體制機制上下功夫，建立上級黨委、部門和鄉鎮黨委、政府、人大、站所、各個群團組織、社團組織、自治組織之間有機制衡關系。避免就事論事，就機構改革進行機構改革的情況重演。

（四）著力于轉變政府職能，探尋提供公共服務，促進社會和諧的有效方式

鄉鎮政府職能定位是轉變政府職能的關鍵，只有明確政府要干什么，能干什么才能使鄉鎮政府從過去主要直接抓生產經營、催收催種、收費罰款等事務中解脫出來。

從鄉鎮工作的實際來看，轉變鄉鎮政府職能是重點，也是難點。很多鄉鎮雖然已經完成機構改革，但是，職能定位長期形成的思維定勢和工作方式難以打破，產業結構調整和招商引資等經濟工作仍然這些鄉鎮的主要工作。邊疆民族地區絕大多數鄉鎮領導認為發展經濟是鄉鎮政府的主要職能。

從當前農村經濟社會發展的形勢來看，在農村經濟發展、農民富裕的同時，更需要政府提供優良的社會公共管理和社會公共服務，諸如怎樣加強農村公共管理，化解農村社會矛盾，維護農村社會穩定；如何加快農村教育、衛生、文化、體育、環境保護等公共服務和社會事業的發展，都迫切需要政府管理實行權力下放、資金下撥、人員下沉、服務下移，將公共服務送到農村社區及農民之中，努力為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務。

事實說明鄉鎮改革與農村社會經濟發展的差距還在很大，必須要從觀念上、制度上、機制上形成導向和約束，下力氣推動鄉鎮政府及基層干部將工作重點放在公共管理和公共服務上，這是鄉鎮綜合改革的重點，也是服務型政府的真諦之所在！

（五）上下聯動，理順縣鄉關系

加強鄉鎮黨委和基層政權建設，僅僅抓鄉鎮是達不到目的的。有人說“下改上不改，改了也白改”是有一定道理的。鄉鎮管理體制不順，不是鄉鎮單方面造成的，影響較大的就是條塊分割的管理體制。深化鄉鎮機構改革可以把縣級部門設在鄉鎮的分支機構有選擇、分類型地下放給鄉鎮，對那些與鄉鎮經濟活動和群眾日常生活關系比較密切的分支機構，實行人、財、物、事全部下放，形成以鄉鎮主抓行政管理，行業部門主抓業務指導的格局，從而優化鄉鎮事業單位機構設置，為建立科學有序的鄉鎮管理體制，確保經濟社會全面、協調、可持續發展奠定基礎。

[1]汪玉凱.“鄉鎮應成為縣級政府派出機構”[N].2008 -10-23(2).

[2]錢子健,肖潘潘.強鎮擴權,權力怎樣不出格[N].人民日報,2010-5-17.

On the Construction of Grass-root Party Committees and Governments——Honghe Prefecture as An Example

CHENG Yun-feng, SHI Yong
(School of CPC Honghe Committee, Mengzi 661100, China)

As a leading core of grass-roots political power, the party committee of villages and towns is a grass-roots organization and the organizer and leader of rural works. People's government of villages and towns is state administrative organs and executive organs of people's congress, also of subordinate administrative organs.Under the new historical conditions, strengthening party committee of villages and towns and grass-roots political power construction in the frontier ethnic area should maintain the frontier steady and promote sustainable development which has the great significance.

frontier and ethnic areas; party committees in villages and towns; construction of grass-root political Power;Honghe

D67

A

1008-9128（2012）01-0012-04

2011-11-23

陳云峰（1958-），女（回族），高級講師。研究方向:區域經濟學教學與研究。

[責任編輯 張燦邦]