我國防災減災法制建設的幾點思考

鄧 聰

(廣西師范大學法學院,廣西桂林541004)

自古以來,各種災害就伴隨人類而行。在全球氣候變化的背景下,極端氣候導致災害事件發生的時間分布、區域分布、發生頻率和強度呈現新的變化,洪澇、干旱、低溫、冰雪、熱帶風暴、高溫熱浪、病蟲害等自然災害風險增加,由此引發的崩塌、山洪、滑坡、泥石流等災害也呈現增加趨勢。我國的自然災害呈現出:種類多、范圍廣、頻率高、多災并發等特征。就全國災害形勢來說,我國約70%以上的城市、半數以上的人口,分布在自然災害嚴重的區域。其中西北、華北等地區經常發生旱災,東北、西南、華南等地的旱災也會時有發生;我國大約三分之二以上的國土面積受到洪澇災害威脅,約占國土面積69%的山地和高原區域山洪、地質災害頻發。全國已查明的地質災害隱患點24萬處,地震、強降雨等導致西南、西北、華南等地地質災害頻發,大陸沿海地區、東南沿海及部分內陸省份經常遭受熱帶氣旋、風暴潮、高溫熱浪的襲擊,重特大森林火災和病蟲害頻繁發生,大多數省份發生過5級以上的破壞性地震[1](P5)。“十一五”期間,我國自然災害共造成22億人次受災,10.3萬人因災死亡、失蹤,直接經濟損失達2.4萬億元。面對如此嚴重的災害形勢,完善我國防災減災法律制度,對保障我國防災減災工作的順利進行尤為重要[2](P6)。

一、加強我國防災減災法制建設的意義

防災減災是一項復雜的工程,包括災害預防,災害救助,災后重建等多個方面,它不僅需要科學的管理,調度,規劃,還需要政府政策的指導和法律的規范約束。加強防災減災法制建設就是為防災減災工作提供統一的規范,在災害面前有法可依,能夠高效快速的處理各種災害應急事件,避免和減少災害對我國人們生產和生活造成危害。

(一)加強防災減災法制建設是順利開展防災減災工作的前提

防災減災一直都是世界各國面臨的重大難題,防災減災工作的順利開展和一個國家經濟實力、科學技術水平、管理組織能力、法律體制密切相關。面對我國自然災害造成的巨大損失和人員傷亡及災害頻發的現實,需要對災害的救助和防治進行統一管理、規劃,需要一個規范、完善的法律體系,這對我國防災減災工作具有指導作用。用法律的形式把災害預防,災害救助,災后重建,災害管理,應急措施等固定下來,使各級行政部門面對災害職責分明,有法可依,防止各部門之間推諉和不作為,強化行政職能,提高行政的效率;用法律的形式統一災害財政資金體系,加強資金的使用監督管理、災后救助的標準和重建資金籌集,公開財政信息,以提高救災資金使用的安全性、規范性和有效性。完善我國防災減災法律制度是建立健全我國防災減災體系的重要組成部分和不可或缺的重要手段。

(二)加強防災減災法制建設是公民生命財產安全的保障

公民的生命和財產是神圣不可侵犯的,保護公民的生命和財產免遭侵犯和損失是國家的職責之一。而自然災害每年都給我國造成了大量的人員傷亡和巨額的財產損失,建立和完善防災減災法律體制是保障公民免于自然災害的侵擾,減少因災造成損失的必經之路。面對自然災害多發頻發的復雜形勢,按照“以防為主、防抗救相結合”的方針,堅持科學依法統一、有力有序有效的原則,大力加強監測預警、防范防御、應急搶險、災后救助和恢復重建能力建設。始終把保障人民群眾生命安全放在首位,高度重視自然災害的防范,增強公眾防災減災意識和自救互救能力。防災減災法律體制的完善使在預防災害,災害管理,災害救助,災后重建過程中有法可依,救災工作就能最大限度的保障公民生命和財產的安全。

(三)加強防災減災法制建設是國民經濟持續健康發展的保障

我國在全力發展經濟的同時也應當注意到災害每年造成巨大的經濟損失,有數據表明:1990—2009年20年間,平均每年約有五分之一的國內生產總值增長率因自然災害損失而抵消。伴隨著我國經濟的發展,人民生活水平的提高,防災減災的意識也不斷的增強,同時也意識到災害造成的巨大損失,認識到防災減災的重要性。加強防災減災法制建設不僅可以減少災害造成的損失,嚴格按照有關法律、法規執行的防災減災的項目還可以帶來財富的增加。以三峽工程為例,該工程不僅可以緩解長江沿線洪水災害壓力,同時也減少了災害帶來的損失,同時該工程為國家提供寶貴的電力資源,并且改善了我國長江航運條件,減災防災的經濟投入與減災的經濟效益是明顯的。完善防災減災各項法律制度,建立健全防災救災的管理體系,預防和減少災害對人民生命和財產造成的損失,是鞏固我國經濟發展成果的重要保障。

二、我國防災減災法制建設的現狀及存在的不足

(一)我國防災減災立法的現狀

根據部門法體系的相關性和重要程度,我國已出臺的防災減災法律法規可分以下幾類:1.對特定災種的專門立法有:《防震減災法》、《防洪法》、《消防法》、《傳染病防治法》、《防沙治沙法》等。這些專門的法律法規針對不同的災種而制定的,都是一些災害救助方面的措施,在災害并發的情況下容易出現適用的爭執。2.和防災減災相關的法律有:《森林法》、《草原法》、《氣象法》、《城鄉規劃法》、《環境保護法》、《水污染防治法》、《農業法》、《水法》、《公益事業捐贈法》、《動物防疫法》、《突發事件應對法》 等。這些法律中大多是預防災害發生的一些措施,這些措施的規定和其他防災減災法立法的出發點不同,對于法律適用和具體的實踐操作中容易出現多部門管理和爭執,引起管理的效率的低下和行政不作為。3.和防災減災相關的條例有:《自然災害救助條例》、《破壞性地震應急條例》、《地震預報管理條例》、《地震安全性評價管理條例》、《地質災害防治條例》、《人工影響天氣管理條例》、《氣象災害防御條例》、《防汛條例》、《抗旱條例》《汶川地震災后恢復重建條例》、《突發公共衛生事件應急條例》等。這些行政法規在災害應急,災后行政管理方面起到很大的作用,行政法規的臨時性,實用性,適用范圍都是值得關注的問題。上述防災減災法律法規的頒布提升了防災減災管理工作,增強了防災減災管理法制化水平,對防災減災工作起到了一定的指導作用[3]。

(二)我國防災減災法制建設存在的不足

1.防災減災法律法規存在的不足

由于我國防災減災相關法律都是在不同時期,不同背景下逐步建立起來的。我國每次重大的自然災害之后都會有相應的法律和條例出臺。從組織體系方面看是在不同部門的領導下制定的,因此在各災種中專業救災方面都很具有實踐的指導意義,有些涉及的方面也很廣泛。但我國在防災減災方面缺乏整體性、基礎性、指導性的綜合法律;在執行方面容易造成各部門各組織之間的不協調;關于新的自然災害和新的次生災害法律對此沒有規定;法律條文本身也有重復和表述不清楚,缺乏可操作性。

①立法指導思想方面:從我國出臺的關于防災減災的法律法規可知,我國防災減災的立法主要是關于災害救助實施管理方面的內容,對于專業救災方面起到具體的指導作用。但指導思想缺乏綜合減災的長遠規劃和科學指導,缺乏可持續發展理念的指導,缺少防災減災的系統性和持續性的規定。在具體的防災減災工作中缺乏災害的預防管理,災后的重建,災害環境修復等內容,片面規定災害救助的法律在第一時間可以保證公民的生命和財產的安全,但是如果沒有系統的規劃和管理,在災害救助中容易導致次生災害和新的自然災害,從而造成更多的損失。

②在法律體系方面不足:(1)綜合性防災減災基本法的缺失。我國現行的災害法基本是一個災種對應一部法律,以單行法為主,比如像防震減災法,防洪減災法等,缺少綜合性防災減災的基本法律,對各種防災減災的共性問題缺乏統一規定,這樣導致幾種災害并發時,或者產生新的次生災害時就沒有相應的法律來應對,出現無法可依的情況。同時,這種一事一法的滯后性,使政府在采取救災措施的時候,也有可能出現沒有法律上支持的現狀。加之現在的災害越來越向綜合性發展,很多災害往往不表現為單一的災種,而是形成一個災害鏈,那么傳統的一對一的法律就無法應對。(2)法律協調機制不靈活。自1980年以來,我國已經出臺了30多部防災減災或與防災減災密切相關的法律、法規。各個法律相對獨立,其內容也都限定在所涉及具體災害的領域范圍之內,相互之間聯系較少。然而,法律法規之間如何協調、配合,部門之間如何協調、配合仍然存在問題。(3)現有法律覆蓋的災種較少。我國防災法律雖然包含了我國發生較為頻繁的幾種災害,但整體上看,覆蓋的災種范圍仍然較少,且并沒有形成一套體系[4]。例如,一旦發生冰凍災害、海嘯、颶風、龍卷風,外來生物入侵等就沒有相應的法律來應對。

2.組織管理方面存在的不足:政府管理方面存在的協調能力弱、效率低下等問題。我國涉及防災減災管理的部門很多,包括我國有國家減災委員會、國務院抗震救災總指揮部、國家森林防火指揮部、國家防洪抗旱總指揮部和全國抗災救災綜合協調辦公室等中央機構。在地方有各省、市、縣區的防災減災管理部門。災害管理部門眾多,不同部門管理不同災害,可以發揮各部門分工負責的優勢。部門職能存在重疊、交叉的現象,也容易造成各部門之間有權力管理而不行使,導致防災減災管理工作效率降低。政府防災減災管理體系尚不健全,工作效率有待提高。在基層各省、市、各縣市區的防災減災綜合協調制度、各部門間信息共享和協調聯動制度、各民間組織、社會力量等參與防災減災的制度還不夠完善。

3.防災減災基礎設施建設和維護方面不足:我國的災害監測設施體系還不健全,監測能力不足,預警信息的覆蓋面和時效性差,災情監測、采集和評估體系建設滯后;防災減災基礎設施建設薄弱,避災場所建設滯后,場所數量不足,偏遠城鎮防災減災設施較少,農村住房防災抗災標準普遍較低;基層災害應急預案體系不健全,抗災救災物資儲備體系不夠完善,應急通信、指揮和交通裝備水平落后[5]。

4.防災救災資金儲備和監管存在的不足:我國防災救災資金儲備逐年增多,但從總體上看,防災救災資金儲備與需求之間仍有差距。這在我國偏遠欠發達地區尤為明顯。這些地方大量存在災害預警方面資金儲備不夠,災后救助資金還不能滿足災民生活需要等等問題。災后捐款的管理缺乏監管力度和透明度不高。

5.防災減災人員配備和業務素質存在的不足:基層專業防災減災工作人員較少,減災資源普查、災害風險綜合調查評估、隱患監管工作等方面工作不能及時展開,不能及時掌握各類災害風險分布情況。各級災害管理人員業務素質有待提高。橫向到邊、縱向到底的防災減災、生態保護管理體系有待完善和提高。

三、國外防災減災法制建設的經驗與啟示

日本、美國都是災害頻發的國家。為了預防和減少災害對公民生命和財產造成巨大威脅,這些發達國家都相繼建立起比較完善的自然災害防災減災法律體系。在長期的抗災減災實踐中,在法律法規、災害管理組織體系、人員調配、組織機構、信息系統、災害保險制度等綜合能力方面,積累了豐富的經驗,也取得了較好的成效。充分吸取這些有利的工作經驗,并借鑒其教訓與不足,對我國減災綜合能力的建設起到良好的促進作用。綜觀日本、美國等國的防災減災法制建設經驗,可取之處有:

(一)完備的防災減災法律體系

在防災減災法律體系方面,美國和日本是防災減災法律體系比較完善的國家,在這些防災減災的法律法規中不僅有災害防治基本法,還有相配套的法律法規。例如日本早在1961年就頒布了《災害對策基本法》,該法包括10章117條法律條款,是日本防災減災的根本大法。同時日本頒布了具體災害防災減災方面的法律,如《石油基地等災害防止法》、《地震防災對策特別措施法》、《原子能災害對策特別措施法》、《防洪法》、《水難救護法》、《傳染病預防法》 等。美國在災害基本立法方面制定了《災害救援法案》、《聯邦民防法案》、《羅伯特·斯坦福救災與應急救助法》,2004年制定的《國家應急計劃》。這些基本法律在全國范圍內統一了保護公民的標準,明確了不同部門之間的協調機制,同時也為非盈利機構的應急活動提供參考。另外,各州根據颶風、洪水和地震災害嚴重的情況,建立了本州的相關的法律。如加州的《加州阿奎斯特—普羅地震斷層區域法》、《加州地震危險編圖法》等。法律法規體系是整個災害對策體制的基礎,是防災組織體系與防災規劃體系得以順利實施的制度保障。

(二)專門的災害組織管理體制

日本防災組織結構體系包括政府機關、專業救災隊伍、行業機構、民間團體等。政府機關主要負責災害政策的制定和災害總體規劃的統籌安排,包括中央防災會議、都道府縣防災會議、市町村防災會議和災害對策本部等機構。專業救災隊伍主要負責災害應急處理工作,包括緊急消防援助隊、地方消防隊、自衛隊、警察部隊、醫療救助隊等救災隊伍。這些專業救災隊伍在減少人們生命財產損失方面發揮了巨大的作用。行業機構主要負責是在各行業內部和大型企業內部組建防災減災的組織體系。民間團體方面,目前主要是包括災害預防領域的科研機構、災害救助領域的慈善機構等[6]。

美國負責應對危機的最主要機構是聯邦應急管理局(FEMA),總統授權FEMA負責所有的防災與減災工作。聯邦應急管理局作為應對危機的中央機構,在危機發生的各個階段發揮該機構協調和決策職能。在災害發生時,匯集所有的信息,運用應急計劃,其與國防部、司法部、交通部、勞工部、財政部、衛生部等政府部門和一些非官方的人道主義組織協調合作,科學合理調動各種現有資源進行救助[7]。一旦發生災害,聯邦應急管理局和州、縣、市和社區的危機應對機構協調各個部門互相配合,積極應對災害。

(三)注重災前的防災與備災工作

防災減災中一個很重要的環節就是災前的防災和備災工作。受災害頻發且災害損失嚴重的影響,日本十分重視建立防災計劃,在《災害對策基本法》中就對制定防災規劃做了具體規定:1.中央政府必須制定整個國家的防災減災計劃,該規劃明確規定減災組織的指導方針,促進防災減災程序科學化、合理化、系統化的進行以及正確的開展災害的救助、恢復和重建。2.各公共事業機關和社會團體必須制定與其業務相關的防災減災業務規劃,該規劃按照災害管理基本規劃,按指定政府機構和公共機構規定,確定各機構應該承擔減災對策。例如國土文通省、氣象廳等都制定了其業務范圍內的防災計劃。3.各級地方政府必須制定該行政區劃范圍內的地方防災計劃。該按照災害管理基本計劃和地方情況,由都道府縣、市村可防災會議或市村町行政長官負責指定,確定由地方減災機構應承擔的減災對策[8]。

美國災前的防災與備災管理工作包括減災措施和災前準備兩個方面。在防災減災方面的措施主要是指由政府通過制定減災規劃和措施,努力減少和避免災害對人民生命和財產造成的傷亡和損失。在具體的工作中強化災害多發區的基礎建設和土地使用的管理、在各種災害多發區實行政府支持的災害保險或者強制災害保險等。在災前準備方面主要包括提供應對各種災害的技術支持,建設災害監測預警系統,建立災害服務信息迅速傳播系統和機制,災害易發區建筑物和設施備災檢查機制;合理規劃使用應急避難場所機制,做好災害公共醫療、衛生、援助搶險等應急準備機制;在全國廣泛開展災害應急知識培訓、災害應急演示、防災科普教育等災害教育機制[9]。

(四)充足的專項財政保證和多渠道的資金來源

在防災減災的過程中,資金的運用和管理將是防災減災工作進行的重要財力保障。日本和美國在災害財政資金來源主要有以下幾個方面值得借鑒:一是政府專項財政撥款,國家都會預留一定的財政資金作為處理應急事件和災害的專款,根據災害發生的程度不同和財力狀況,提供一定的災害撥款,包括中央財政和地方財政。二是運用市場調節手段籌集資金。運用政府的主導功能和為公共利益服務的職能,由政府、企業和個人獨資或者合資興建的防災減災工程項目,在工程的建設使用和盈利的過程中充分發揮市場調節的作用,在防災減災的同時,把盈利的資金作為救災資金的儲備。三是完善的災害保險制度。美國和日本都有相對完善的災害保險制度,這些制度包括工業災害保險,農業災害保險,漁業災害保險等多個方面。這些災害制度的建立對于減少災害造成的損失,維持經濟的持續健康的發展有重要的作用。四是慈善捐款。美國和日本都有相對完善的慈善捐款的法律法規,用法律規范其行為,加強對慈善機構財產運用的監督和控制,最大限度的運用好慈善資金。

(五)引導社會力量的共同參與

日本很早就提出“公助、共助和自助”的救災理念,公助是國家和地方行政部門等公共機構的救助,共助指的是借助于民間組織,志愿者團體,鄰居等力量互相幫助,從事災害的救助和救援,自助是災民依靠自救和家人的力量在救災中保全自己[10]。日本有大量的救災志愿者、災害團體,災害社區,而且在日本的災害立法中有大量關于日本救災志愿者、災害團體制度,災害社區制度管理規定。同時日本還加大關于志愿者培訓和防災減災教育的活動,每年都會有很多災害應急演練,增強公民防災減災的知識和自我救助的能力。日本公民面對災害的心理承受力和心理素質都很高,在災害中很少出現慌亂的現象,這些值得災害多發區人民學習和借鑒。

美國有相對完善的救災組織及其組織規定,有很多防災減災救災志愿者隊伍,該救災隊伍專業性強,應急能力強,他們不僅活躍在本國抗災救災活動中,他們的身影也經常出現在世界各地的救災活動中,這些實踐活動也為他們救災工作經驗的積累有很大幫助。這些專業隊伍不但在應對本國災害救助方面起到很大的作用,在應對國際災害的時候也及時地伸出援手。

四、加強我國防災減災法制建設的幾點建議

通過比較和借鑒國外關于防災減災方面的法律,本文對我國防災減災法制建設提出以下幾個方面的建議:

(一)在防災減災立法指導思想方面:在防災減災的法律規制中堅持可持續發展觀念,引入系統防災和綜合防災的理念。可持續發展價值觀的核心是生態價值觀。生態價值觀認為人類屬于自然界的一部分,自然環境是屬于全球包括人類在內所有物種的。它包括兩層基本意思,一是發展性,二是可持續性,即在防災減災和災后恢復重建過程中,既要考慮當前發展的需要,又要考慮未來發展的需要,不要以犧牲后代人的利益為代價來滿足當代人的利益,實現人與環境的協調發展。對災害的立法要從科學性,系統性,長遠性的規劃考慮,不能單一考慮救災措施,救助措施和保障措施,更要考慮災害的預防,管理,重建和可持續發展。科學、全面、具體的制定防災減災的長遠規劃,統一災害救助和補償的標準,明晰財政的使用和監督,明確行政部門的職責和公民的義務,建立健全防災減災的法律保障體系。

(二)在防災減災法律體系方面:在現有的《突發事件應對法》、《防震減災法》、《傳染病防治法》、《保險法》、《防洪法》、《消防法》、《人民防空法》、《礦山安全法》、《安全生產法》、《交通安全法》、《自然災害救助條例》、《氣象災害防御條例》、《抗旱條例》 等法律法規的基礎上,我國應盡快制定關于防災減災的基礎性和綜合性的法律法規:如《災害應對基本法》、《災害救助法》等,明確防災減災的重要性,規定國家、地方政府及公共機關必須建立必要的體制,明確防災抗災責任;在防災減災基本法的指導下,要進一步完善防災減災法律體系,在防災減災的過程中貫徹科學、全面、系統及可持續發展的原則。在該法律體系中應該包括防災減災法律的指導思想,防災減災的任務,責任,重建,災害保險等內容。災害基本法要明確防災減災各部門和組織之間的協調和溝通機制,加強聯合抗災的能力和協作抗災的效果。同時要制定防災規劃、災害應對策略、災后重建及相關金融財政措施。在基本法的指導下,應該制定專門針對地震、臺風、雪災、暴雨、生物恐怖威脅等相關的法規、條例或規章。各地區依據國家防災減災基本法律法規制定或修訂符合地方實際的防災減災有關法規。加大防災減災立法研究,不斷完善國家災害救助應急預案體系,提高災害應急預案的科學性、可操作性和可行性。

(三)在防災減災組織管理體制方面:完善的組織管理體制是防災減災工作順利進行基礎和保障,針對我國現實的狀況,該體制的建立健全應做好以下幾個方面:1.在國家層面設立專門的協調決策機構——國家減災委員會,其他部門協調配合。細化國家減災委員會與各部門之間、中央與地方各級政府之間的職能分工,明確中央、地方和各個災害管理部門的救災責任。2.增強我國災害監測、預警、評估能力和風險管理能力。加強對氣象、水文、地震、地質、農業、海洋、森林草原等自然災害的監測網點,優化其功能布局,提高其監測水平,建立我國的災害監測網絡。進一步加強對災害風險評估、損失評估、應急評估、防災減災績效評估能力,提高災害綜合評估機制。讓災害評估更科學化、標準化和規范化。完善災害預警預報機制和信息發布網絡,提高我國災害預警評估水平、災害信息分析水平。3.優化我國災害風險管理機制,把災害風險管理與我國災害應急機制有機銜接,減輕災害風險控制措施,建立良好的自然災害風險轉移機制,加強應對災害風險管理能力。做好我國災害風險隱患與減災能力調查,建立自然災害風險隱患與減災能力數據庫,保持其持續更新能力。

(四)在防災減災資金投入與監督方面:完善防災減災資金投入機制,拓寬資金投入的渠道,建立包含企業、非政府組織、普通群眾、災民自己和國際社會在內的多渠道資金投入體系。加對大防災減災基礎設施與重大工程建設、科學研究與技術開發應用、科普宣傳教育等方面的資金投入。同時按照民主、公開和社會監督的原則,建立健全防災減災資金、救災和捐贈款物的管理、使用和監督機制。完善我國災害救助標準體系,提高受災群眾的救助生活水平。建立災害風險分散機制,探索多元化災害的經濟損失補償機制。

(五)在防災減災人才隊伍培養和建設方面:建議我國實施防災減災人才戰略,注重防災減災人才的培養,增加防災減災人員的總量,提高防災減災隊伍的素質,建立防災減災人才信息管理系統。加快防災減災工程與技術、科研與教育、專業救援、行政管理等方面急需緊缺人才的教育和培養。發動民間力量,組建防災減災志愿者服務隊,建立防災減災志愿者隊伍管理機制,提高志愿者的防災減災技能和水平。

結 語

面對頻發的自然災害形勢,我們要認識到我國在防災減災方面存在的問題,加大對災害的重視和管理的力度,做好應對災害的各種措施,保護公民生命和財產的安全。把應對災害提高到國家戰略安全的需要上來,不斷加強我國防災減災法制建設,推動防災減災事業的新突破。

[1]資料來源《國家綜合防災減災規劃“十二五”規劃》(征求意見稿).

[2]資料來源《城鄉建設防災減災“十二五”規劃》2011年9月 14日由住房和城鄉建設部建質 〔2011〕141號.

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