構建個人征信體系法律思考

□文/ 陳麗琴

（河北金融學院 河北·保定）

一、個人征信體系概述

（一）個人征信的含義。個人征信是指由征信機構把分散在授信機構、司法機關、行政機關等社會各有關方面的個人信用和信譽信息匯集起來，進行加工和存儲，形成個人信用信息集合，以此對消費者個人的資信狀況進行調查和評估，并在法律允許的范圍內向社會提供信用資料和有關信息。當個人在進行個人信用活動時，其信用記錄將作為一項重要的參考資料被授信人所考慮，為授信人系統地了解受信人或授信申請人的信用和信譽狀況提供服務。個人征信體系可以概括為由一整套個人征信制度、機構、市場、業務、方法、標準、產品、管理和研究等方面構成的系統，是個人征信全部活動的總稱。個人征信體系由個人征信的一干法律法規、個人征信服務機構、個人信用信息數據庫、個人隱私保護機制、個人征信行業監管、個人信用產品市場、個人信用宣傳教育體系等構成，其中組織模式、立法建設、監管機制和隱私保護是最重要的環節。

（二）個人征信法律制度屬性。個人征信就是征信中介機構把分散在不同授信機構、司法機構、行政機構等能反映個人償債意愿的信息（信用記錄），集中到一個或若干個數據庫中，并對這些數據進行加工、使用的經營性商業活動。個人征信法律制度是調整個人征信商事營業活動及其相關事項的法律規范的總稱。個人征信法律制度是一項綜合性極強的法律制度，涉及到多個法律部門，包括民法、商法、刑法和行政法等多方面的法律規范。但究其核心內容，主要包括兩個方面：一是征信機構的設立、組織和監管；二是個人信用數據的采集、使用規則。在現行法律框架下，征信機構的設立、組織和監管主要屬于公司、企業法的研究范疇；個人信用數據的采集、使用規則主要是為了保障被征信人的人格權益而制定的，這些規則是民法人格權部分的延伸。所以，個人征信法律制度究其核心內容，應當屬于民商法的研究范疇，具體屬性表述如下：

第一，個人征信法律制度是商事法。個人征信機構是以營利為目的的社會組織，以提供信用報告、信用評分等信用產品服務為其營業。其主要任務是為銀行、保險公司、雇主與他人訂立契約和協議提供服務。按照現代商法學理論，個人征信活動應當屬于輔助性服務商行為的范疇。因而，就其核心內容而言，個人征信法律制度應當屬于商法范疇，屬于一門新興的商事法律制度。

第二，個人征信法律制度是組織法。個人征信法律制度要求對個人征信機構的組織形態、設立規則及監管方式進行規范。所以說，個人征信法律制度是一項組織法。

第三，個人征信法律制度是行為法。為保護被征信者的人格權益不受侵犯，個人征信法律制度應當對征信機構采集、使用、加工和管理個人信用數據的行為進行規范。個人征信機構必須按照這些規則采集、使用個人信用數據，提供征信服務。所以，個人征信法律制度是一項行為法。

二、我國個人征信業立法狀況及存在的法律問題

（一）我國個人征信業立法狀況。我國目前法律體系中專門規范征信管理的法律法規并不多，但涉及到征信管理的法律法規卻非常多。我國現行征信法律體系以規章為主，法律和行政法規為輔，總體上法律效力層次不高。

由于我國征信業發展較晚，整體上尚未形成統一、全面的法律規范，與征信管理有關聯的原則性規定見于《憲法》、《民法通則》及《合同法》有關條文，但缺少與信用制度直接相關的法律。所以，我國在法律層面上的征信立法是缺失的。我國個人征信業建設雖取得了一定的進展，但離系統化和規范化的目標還很遠，個人征信制度建設的進一步推進仍面臨著不少問題與難點需要解決。

（二）個人征信業存在的主要法律問題

1、個人征信業法律依據不足。《個人征信管理條例》和《個人數據保護法》等全國性法律法規沒有出臺，對征信數據的收集、開放、使用和披露，特別是對消費者個人公開信息和個人隱私，缺乏法律上的明確界定。尤其是大量的民營征信機構尚處于無法可依的狀況之下。與個人征信制度配套的法律制度滯后，目前我國個人破產制度、社會保障制度、個人財產申報制度及個人賬戶制度等尚未出臺，導致個人及其家庭收入狀況不透明。

2、個人征信中隱私保護不足。隱私權得到良好的尊重和保護，是信用報告公正性的體現，隱私權作為人的基本權利之一，得到良好的尊重和保護才能使征信制度得到廣大公眾的支持。但由于法律的缺失，我國個人信息主體權利缺乏相應的保護。征信部門無限制地大量采集與個人信用無關的個人信息甚至隱私信息，而在對外提供個人信用報告方面約束不夠，導致身份盜用、個人征信數據錯誤錄入、非惡意不良記錄等問題大量滋生。公共個人征信機構以政府部門自居的姿態，也導致信息主體在發現個人信用受到侵害時，申訴難、回應慢、維權難。

3、個人失信懲罰機制缺失。根據歐美發達國家的經驗，依法設置懲罰機制能夠杜絕大多數商業欺詐和不良動機的投機行為。在我國，由于缺乏對失信行為和失信者的懲罰機制，而個人征信系統又沒有達到覆蓋和應用到全社會的程度，失信者往往能夠鉆法律的空子。這樣，在社會信用體系中表現出“格雷欣法則”，失信者不但得不到應有的懲罰，相反還能從中得利；守信者卻因守信而遭受損失，在市場競爭中受到排擠，從而出現失信者驅逐守信者的現象。

4、個人征信中介機構的運作尚不夠規范。我國尚處個人征信中介機構建立初期，業務的開展一定程度上得益于政府、央行和各家商業銀行的支持與配合，但從長期穩定發展的角度考慮，這種聯系仍需加以明確，明確規定各機構在征信運作中的分工和職責，以保證信用中介機構獨立、透明、公正的性質。

三、完善個人征信體系的法律建議

（一）完善個人征信相關法律法規。個人征信體系建設一定要立法先行。人民銀行應針對現行有關管理法規條例執行情況，結合個人征信系統運行遇到的實際問題，對這些法規進行修改和完善；同時，應盡快協助國務院出臺關于個人征信管理的基本法，為個人征信體系建設提供法律保障。政府還應完善各種配套制度建設，如個人存款實名制、個人收入申報制度、個人破產制度、信用擔保與保險制度等。

應盡快出臺有關征信數據開放和征信數據使用的法律法規。首先，應建立界定數據開放范圍的法律法規，其中包括必須開放哪些數據，以及對不依法開放數據的機構如何實施懲罰等；其次，應盡快出臺界定數據保密范圍的法律法規，即在強制性公開大部分征信數據的同時，確定必須保密的部分，以及確定征信數據經營和傳播的方式；再次，建立強有力的司法系統，確保有關法律法規能得到有效實施。

（二）加強個人隱私保護

1、嚴格劃定個人信用信息征集的主體。保護個人隱私的要點在于確定合法而又必要的征信主體。個人信用信息的采集和使用是個人征信業務活動的主要內容，征信機構作為個人信用信息征集的主體在其中起到主導作用，尤其是個人征信機構的運營會涉及眾多個人利益和社會利益，必須對其設立較高的市場準入條件。

2、嚴格劃定個人信用信息征集的內容。個人信用信息征集的內容是否屬于個人隱私，是個人信用信息隱私能否得到有效保護的前提，必須事先劃定明確的可征集和不可征集信息的范圍。個人信用信息征集內容的劃定，首先應強調不得征集信息與法定的、約定的、與宣誓目的不符的或不必要的個人信用資料。

3、嚴格劃定個人信用信息征集的程序。我國對個人隱私的保護可以通過界定和限制對敏感信息數據的征集程序來實現。在程序上，敏感信息應盡量以信息主體同意或授權為原則，以不經信息主體同意為例外。除法定的可直接采集的已公開信息外，征信機構采集、保存、加工個人敏感信息，應事先通過告知、附加協議等方式取得信息主體的同意，這種同意應有規定的授權程序，并有書面的、影像的、聲音的資料來證明信息主體意見的真實性和自愿性。嚴禁通過欺詐、盜竊、賄賂、脅迫、利誘、非法收購等手段獲取個人信息，一旦采取上述不合法程序，即使獲取的信息屬于非個人隱私，也應予以嚴懲，維護個人信息采集程序的唯一性和嚴肅性。

4、規定個人信用信息轉移、使用的行為。應對個人信用信息的轉移和使用的兩類主體都進行規范。個人信用信息持有者對外提供個人信息時，應設定告知信息主體特定的提供對象和提供該信息可能產生的不利后果，并取得該信息主體的同意，且該信息不能用作與信息主體或征信機構約定之外的其他用途，不得未經授權向第三方提供。

5、規定信息主體對本人信息采集的知情權和救濟權。給予信息主體以知情權和救濟權，既是為了提高信用信息的及時性和準確性，更有利于保護信息主體的權益。應明確授予信息主體按照合法的程序向征信機構查詢自己的信用記錄、信息使用記錄、信息使用客戶名單及使用目的等權利。若認為本人的信用信息記錄存在錯誤、遺漏的，有權向征信機構提出異議，要求更正或刪除。個人根據自己的意愿，需使用自己的個人信用信息時，征信機構不得拒絕。在個人信用信息遭受非法收集、存儲、處理、使用、轉移、傳播，或個人信用信息被歪曲造成各種損失的，有權請求民事賠償或經濟補償，直至追究刑事責任。

（三）構筑嚴格的失信懲罰機制。在立法方面，我國《民法通則》、《合同法》和《反不正當競爭法》中雖然都有誠實守信的法律原則，《刑法》中也有對詐騙等犯罪行為處以刑罰的規定，但仍不足以對社會的各種失信行為形成強有力的法律規范和約束，針對信用方面的立法滯后，有法不依和執法不嚴的問題相當嚴重，在一些失信和詐騙案件的審理中，還存在嚴重的地方保護主義，社會上更是缺乏嚴格的失信懲罰機制，政府對信用市場的監督管理也相當薄弱，對從事個人信息服務的中介機構（包括會計、審計、法律服務和征信中介、資信評估等）缺乏監管，造成虛假信用。

失信懲罰機制的建立是征信行業發展的重要保障，是個人信用體系得以健康發展的重要前提。建立征信體系的最終目的是通過信用信息披露，使人們了解企業和個人的信用狀況，消除有關信用信息的不對稱狀況，營造沒有信用就無法生存的社會氛圍，并通過信用網絡放大和強化這種社會氛圍。一方面失信行為必須受到法律的懲罰，使其失信成本遠遠大于所得；另一方面要靠信用信息披露和網絡傳播迅速的特點，增加社會監督力度，促進企業和個人自覺遵守信用。樹立“誠信得實惠，失信受懲罰”的良好社會風尚，使誠實守信逐步成為市場規范和社會行為規范。

（四）對征信中介機構的法律規制。對個人征信中介機構設立較高的市場準入條件，收集個人信息必須要征得信息主體的同意，賦予信息主體開示請求權和異議權，信息收集內容、利用要有限制。

[1]馬海軍.對個人信用信息采集和使用的法律思考[J].華北金融，2009.4.

[2]牛翠萍.失信懲戒機制研究[J].中外企業家，2008.2.