關于政府性投資項目管理工作的若干思考

謝 科

隨著我國經濟的快速發展，政府性投資項目越來越多，在國家經濟中的比重也越來越大。政府性投資項目不僅具備極大的經濟效益，同時還發揮著巨大的社會效益。因此，加強政府性投資項目的管理工作現實意義重大。如何加強政府性投資項目的管理，有效降低建設成本和廉政風險，提高經濟收益和更好地回報社會，已成為一個重要的課題。

1 政府性投資項目的內涵

政府性投資項目就是各級政府及投融資平臺利用財政性資金進行投資建設形成的固定資產投資建設項目。政府性投資項目資金來源包括財政撥入資金，土地出讓金，投融資平臺融資資金、債券和其他形式的財政性資金。

2 政府性投資項目管理工作的重要意義

2.1 經濟影響

一般來說，政府性投資項目投資額巨大。不管是政府主導的鐵路、公路、橋梁，還是保障性住房建設項目，其項目投入資金額動輒上億元甚至萬億元。政府性投資項目對經濟增長的直接和間接拉動效益是顯著的。

2.2 社會影響

在我國經濟發展企穩回升的關鍵時期，政府性投資項目是關系到千家萬戶的民生工作。積極做好相關管理工作，是確保社會穩定和經濟發展的重要工作，政府性投資項目實施的順利與否，建成后的效果如何對社會、經濟和民生具有重大的影響。我們要充分認識到做好政府性投資項目管理工作的重大意義。

3 目前存在的主要問題

我國為積極應對國際金融危機，出臺了“擴內需、保增長”的一系列政策措施。其中加大政府性項目的投資力度，最具經濟效應和引導作用。各級政府紛紛啟動建設了一批基礎設施、社會民生等重大政府性投資項目。這些項目為國家的經濟建設和社會發展做出了很大貢獻，但也暴露了一些問題亟需解決。

3.1 決策不夠科學

政府投資項目的決策正確與否既是提高政府資金使用效率的關鍵，同時對國民經濟和社會發展起著重大作用。目前，有些地區在實施政府性投資項目時缺乏前瞻性、科學性、合理性。在沒有系統地進行投資收益和風險評估，對項目實施推進過程中可能出現的各種問題和困難估計不足，在缺乏充分論證的情況下，倉促上馬項目。導致部分政府性投資項目可行性降低，既降低了政府公信力，同時也對寶貴的建設資金造成了一定的浪費，沒有帶來應有的經濟效益和民生改善。

3.2 前期工作不到位

政府性投資項目的前期工作的重要性不言而喻，直接決定了項目的成敗。前期工作做的好既能控制投資規模，亦可決定項目的收益可能。然而有些政府性投資項目的前期準備工作并不扎實，在程序沒到位，論證沒到位，設計沒到位的前提下倉促開工，往往最后導致騎虎難下。政府性投資項目不僅達不到收益預期，而且往往成為深不見底的資金黑洞，成了丟不掉的燙手山芋。

3.3 管理機構不夠專業

目前，政府投資項目實施代建的少，大多仍由政府的職能部門和企業具體實施。總體而言，政府性投資項目的專業性強，行業跨度大，對項目管理工作的要求很高。但由于單位體制、政策機制、人員配置等方面的不合理，決定了項目管理機構整體業務水平的先天不足。

3.4 監管機制不健全

目前政府性投資項目由于實行建管分離的很少，往往投資和建設的實施主體為同一家單位，從而造成了監管的缺位。建設行業的激烈競爭，各種潛規則的紛呈亂象亦加劇了監督工作的難度。此外還有一些項目在立項、用地、規劃、環評、施工許可證等相關審批手續未辦理的前提下，擅自開工的現象發生。

3.5 投資項目后評估機制不完善

政府性投資項目的“源頭管理、過程控制、事后評估”是做好管理工作的關鍵。而項目投資后評估對已建成項目的評估分析和對以后的項目建設和管理工作有著非常重要的指導意義。目前，很多政府性資金投資項目更多地是把工作重心放在了建設上，對項目后評估的認識往往不足，有待于進一步提高。

4 對策和建議

必須從工作實際出發，多舉措、多方面加強政府性投資項目的管理工作，進一步規范和完善政府性投資項目，從科學決策、嚴格審批、公開招標、建設管理、資金監管、竣工驗收到完善后評估的全過程實施管理，從而提高政府性投資項目的綜合效益。

4.1 建立健全決策機制和可行性論證制度

建立健全決策機制和可行性論證制度，可以進一步規范政府性投資項目的決策計劃和管理，提高政府性投資項目在決策程序、計劃安排和資金管理上的科學化水平。健全政府投資項目的決策機制可以提高決策的科學性，合理性，避免決策的盲目性。要逐步推廣和完善政府投資項目的公示制度和聽證制度。在政府性投資項目實施前，應做好比對方案，并多方面征集意見和建議，遵循統籌兼顧、量力而行、綜合平衡的原則，通過綜合評估、專家評審、聽證會、社會公示等過程，制定科學合理的政府性投資項目計劃。

4.2 堅持工程項目管理原則

1)堅持實行預算原則。以估算控制概算，以概算控制預算，以預算控制決算，嚴防三超現象發生。2)堅持程序到位原則。嚴格依照基本建設程序執行，杜絕邊勘察、邊設計、邊施工現象。3)規范運作原則。建立健全各項工作管理制度，在最大限度降低項目成本的基礎上，確保工程安全和質量。4)全面管理原則。建設單位應對項目設計、評估論證、工程建設、資金運作、成本平衡、資產管理實施全方位、全過程的動態管理。

4.3 做好工程前期準備工作

工程前期準備工作是工程管理中十分重要的一個環節，包括要做好專業人員的配置，原始資料的調查分析，編制施工預算和施工組織設計，購置相關的資料、圖集、規范，做好施工現場準備，購置物資設備機械等的準備工作。我們要強化政府性投資項目計劃管理，嚴格執行基本建設審批程序。前期勘測要精準，資料準備要翔實，設計要科學合理，方案論證要徹底。此外還要進一步加強項目造價管理，確保投資估算控制概算、概算控制預算、預算控制決算的目標，防止三超現象的發生。

4.4 規范建設管理工作

規范政府性投資建設項目的開工條件，要嚴格控制建設程序，對項目實施過程的各個環節加強監督，確保程序到位。政府建設主管部門加強源頭管理，減少漏洞，進一步明確招投標范圍，做好招投標管理工作，提高招投標門檻，提高對工程設計、監理、施工、設備供應等方面的資質和質量的要求。在條件成熟的情況下，積極實施項目代建制。穩步推進政府性投資項目代建工作。由于受到體制和機制的局限，政府及各職能部門一般來說缺乏專業人才和管理經驗。我們通過專業的服務外包，可以把政府性投資項目的建設工作通過公開招投標的形式委托給專業的工程(管理)公司代行建設和管理。通過借腦，利用他們的專業優勢，保證工程質量、安全文明施工，降低建設成本，從而提高建設資金的投資效益。

4.5 加強監管工作

政府相關職能部門要積極配合并整合現有資源，對政府性投資項目的工程手續、實施執行、工作程序、資金管理等方面進行監督管理。要鼓勵社會各界人士和新聞媒體積極參與監督。紀委監察要加強廉政教育，確保警鐘長鳴。審計部門要全過程介入，進一步加強對政府投資項目的審計監督，將設計變更和簽證等作為審價重點，確保跟蹤審計到位和決算審計的合理性，盡可能地降低項目的建設成本。強化建設資金的撥付監督，對建設資金的使用情況進行監管，確保資金運行安全有效。加大對招投標工作的管理力度，使招投標工作真正實現管建分離。

4.6 健全完善績效評價制度

要建規立范，做到有章可循。盡快建立政府性投資項目后評估制度，采取嚴謹的評估方法對已實施的政府性投資項目的績效和收益做好科學的評估。對重大政府投資項目管理的全過程進行績效評價，全面評價項目規劃設計、預算、施工方案及建成后的經濟和社會效益。要建立健全項目竣工驗收以及項目后評估機制。政府相關職能部門按其職責不僅要嚴格把關，而且要積極參與政府性投資項目管理的全部過程。

4.7 建立政府投資項目責任追究制度

根據國家現行法律、法規制訂具體的責任追究制度。確保職責明確，監督到位。對參與政府性投資項目過程的部門和單位制定責任機制，對政府性投資項目在決策和實施的每個環節和參與單位都要有相應的獎罰制度或合同要約。積極建立對負責項目前期審批、工程招投標及設備采購、工程建設監督、工程結算及造價審核、資金管理及撥付，以及竣工驗收等管理部門或單位及其負責人的責任約束機制，全過程進行績效評價。對故意或過失對政府性投資項目造成損失的直接責任人或單位進行相應的經濟處罰和責任追究，達到降低投資成本，提高工程質量和投資效益的目的，進一步促進政府投資項目管理水平和投資效益的提高。

[1]毛小平，周 宇.探討政府投資項目管理新模式[J］.山西建筑，2011，37(9):248-249.