我國環(huán)境執(zhí)法難的原因與對策

福建省環(huán)保設計院 林秀紅

改革開放30多年來，我國經濟社會發(fā)展取得舉世矚目的成就，環(huán)境保護工作也取得積極進展。但是，必須清醒地看到，我國環(huán)境形勢依然十分嚴峻，環(huán)境總體狀況不容樂觀，長期積累的環(huán)境問題尚未解決，新的環(huán)境問題又在不斷產生，一些地區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)惡化已經到了相當嚴重的程度。主要污染物排放量超過環(huán)境承載能力，流經城市的河段普遍遭到污染，1/5的城市空氣污染嚴重，1/3的國土面積受到酸雨影響。全國水土流失面積356萬平方公里，沙化土地面積174萬平方公里，90%以上的天然草原退化，生物多樣性減少。發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，在我國已集中出現(xiàn)。

1 我國的環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀

環(huán)境執(zhí)法是指國家環(huán)境保護行政機關的執(zhí)法機構以環(huán)境相關法律法規(guī)為依據(jù)，為保證實現(xiàn)環(huán)境保護目標、保護生態(tài)環(huán)境以及公眾健康而實施的監(jiān)督檢查、行政處罰以及行政強制等一系列行政行為。

2006年8月26日，在十屆全國人大常委會第23次會議上，盛華仁副委員長作了《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關于跟蹤檢查有關環(huán)境保護法律實施情況的報告》，報告以大量引人注目的數(shù)字和觸目驚心的事實，向人們描繪了一幅中國生態(tài)環(huán)境“警世圖”。2006年上半年，我國單位國內生產總值能耗和主要污染物排放量不降反升，成為人們普遍擔心和質疑的重大問題。

一些地方政府片面追求經濟發(fā)展，不僅不履行對轄區(qū)環(huán)境保護應負的責任，甚至徇私枉法、以權代法，不惜以犧牲環(huán)境為代價，以換取所謂的“經濟增長”，有的地方還出臺一些“土政策”干擾、限制和阻撓環(huán)境執(zhí)法。據(jù)不完全統(tǒng)計，2004年全國發(fā)生4000多起環(huán)境執(zhí)法受阻事件，120多起暴力抗法事件。很多企業(yè)利用目前違反環(huán)保法律的懲罰力度較低，懲罰額度較少，環(huán)境執(zhí)法力度不強，“違法成本低，守法成本高”的現(xiàn)狀，肆意向外部轉嫁污染環(huán)境的成本，結果造成環(huán)境污染和破壞的損失由國家和民眾負擔的局面。探討和分析我國環(huán)境執(zhí)法難的原因，尋求排除這些困境的相應對策，無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

2 我國環(huán)境執(zhí)法難的原因分析

2.1 現(xiàn)行環(huán)境立法存在缺陷和不足

改革開改以來，我國環(huán)境法制建設取得很大進展，初步形成了環(huán)境法律體系，為加強環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管發(fā)揮了很大作用。但是，應該看到我國現(xiàn)行環(huán)境法制仍然存在許多不足。

首先，環(huán)境法律體系尚不完善，存在一些重要的立法空白。如，缺少土壤污染、化學品管理、生物安全、遺傳資源保護、核安全等法律法規(guī)。

第二，環(huán)境法律配套滯后，不少環(huán)境法律的實施條例、規(guī)章、標準、政策遲遲不能出臺，影響了法律的貫徹執(zhí)行。改革開放以來，我國共制定了26部環(huán)境、資源方面的法律，這些法律中，授權性規(guī)范共計140多條，而目前已經制定出來的配套行政法規(guī)和規(guī)章加起來尚不足百條，完成率不足70%。再則，有關法律條款規(guī)定得過于原則、抽象，不具有操作性。

1989年全國人大常委會制定的《環(huán)境保護法》，歷經二十多年，已經滯后于當前經濟建設和環(huán)境保護的發(fā)展要求。存在如下問題：（1）覆蓋領域不全（缺少生態(tài)保護，核安全等）；（2）原則性規(guī)定過多，操作性差；（3）對當前環(huán)境問題針對性不強，如地方保護問題等。

第三，環(huán)境法律法規(guī)缺乏“剛性”，處罰力度不夠，造成違法成本低，使一些企業(yè)違法不怕處罰，有恃無恐（我國環(huán)境法律對污染環(huán)境規(guī)定的罰款最高上限為100萬元），對那些違法排污企業(yè)，起不到震懾作用。

第四，環(huán)境責任的法律制度缺失，一些重大環(huán)境事故的后續(xù)補償無經費來源，其后果只能由國家負擔或由受害群眾分攤。

2.2 有關政府部門對環(huán)保資金的投入不足

長期以來，環(huán)境監(jiān)管的經費保障方式和程度存在很大差異，財政全額撥款、財政差額補助、自收自支等多種模式并存，總體上存在經費渠道不暢。全國3064個環(huán)境執(zhí)法機構平均每個機構僅有1.4輛車、2.7臺取證工具，卻監(jiān)管了23萬家工業(yè)企業(yè)、70多萬家三產企業(yè)、幾十萬個建筑工地，還要承擔繁重的生態(tài)監(jiān)察任務。

2.3 環(huán)境行政管理部門屬地管理影響執(zhí)法效果

我國是一個地域廣闊、流域眾多的國家，目前我國已經建立中央、省、市、縣四級環(huán)境行政管理體系，我國的環(huán)境保護管轄權也是按這樣的體系來劃分的。這種“分級分轄”的劃分方法由于隸屬不同地區(qū)，給環(huán)保執(zhí)法帶來困難。

2.4 監(jiān)督檢查難到位，日常檢查經常受阻

一線人員到企業(yè)檢查時，很多單位設立門衛(wèi)，以各種理由阻撓環(huán)保執(zhí)法人員行使公務，甚至有的當?shù)卣挛模魑南拗骗h(huán)保部門依法行政，給環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)督管理設置障礙，嚴重阻礙了環(huán)境保護法律法規(guī)的貫徹落實，導致不少“特殊”企業(yè)長期游離于環(huán)境監(jiān)管之外；有些企業(yè)與環(huán)保部門“捉迷藏”，遇有檢查時緊急啟動處理設施，檢查人員一走即拉電關閘，或選在夜間偷排污水。

2.5 缺乏完備的環(huán)境責任追究體系

缺乏完備的環(huán)境責任追究體系，是造成“違法成本低，守法成本高”頑疾的病根。我國現(xiàn)有的環(huán)境法律體系過于強調環(huán)境保護中的行政管理，相對忽視了環(huán)境保護中的刑事責任和民事賠償責任的追究，這不利于法律手段在環(huán)境執(zhí)法中的綜合全面運用。

我國1997年《刑法》在分則第六章第六節(jié)中專設了“破壞環(huán)境資源保護罪”，但其定罪多以“致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果”為構成要件，致使一些明顯對周圍環(huán)境及居民健康造成影響但尚未突發(fā)為重大環(huán)境污染事故的違法排污行為，難以依據(jù)《刑法》規(guī)定追究其刑事責任。根據(jù)《刑法》第三百三十八條的規(guī)定，即使是“造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的”，也只是“處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或單處罰金。”這種刑罰力度與違法排污企業(yè)獲取的高額利潤和利益相比，顯然力度不足，很難具有威懾力。

與刑事責任不足相對應，我國環(huán)境法律法規(guī)中對環(huán)境侵權的民事責任規(guī)定也較少。依據(jù)傳統(tǒng)的民事侵權制度，民事責任僅以環(huán)境污染對民事主體的財產或人身的侵害為發(fā)生根據(jù)。而對于尚未對財產或人身產生損害，但對環(huán)境造成了實際損害的，卻無任何法律規(guī)定其應承擔民事責任，也就是說環(huán)境損害的賠償一直不能在法律中得到體現(xiàn)。在我國目前的環(huán)境侵權賠償案例中，基本上是污染者對具體受害人造成的直接損害進行賠償。污染和破壞生態(tài)造成環(huán)境損害的污染者眾多，但承擔環(huán)境損害修復、治理責任的鮮有其人。如在2004年四川沱江特大水污染事故中，川化股份有限公司違法排污造成了3億元的直接經濟損失，專家預測恢復沱江生態(tài)環(huán)境需要5年時間，其恢復費用之多可想而知，但肇事企業(yè)卻未對沱江生態(tài)環(huán)境修復承擔責任。民事賠償責任的缺失造成的惡果，一方面是污染者大肆污染卻逃脫了損害賠償責任；另一方面卻是國家和地方政府屢屢為整治環(huán)境污染和修復生態(tài)環(huán)境埋單，其實質是污染者將損害賠償責任轉嫁給了國家、社會與污染受害者——普通民眾。

2.6 對違法行為處罰難

對違法行為處罰難表現(xiàn)為：（1）調查取證難。有的企業(yè)謊稱領導不在位，別人不知情不能提供調查材料；個別企業(yè)領導不允許下屬簽收法律文書，誰簽收誰負責，甚至扣發(fā)簽收人的工資和獎金，動用各種手段拒簽。（2）行政處罰難。主要有以下幾種情況：一是違法企業(yè)暴力抗法，圍攻執(zhí)法人員，搶、砸執(zhí)法人員照相機，攝影器材，限制執(zhí)法人員的人身自由；二是搞人情執(zhí)法、協(xié)商執(zhí)法，甚至違規(guī)執(zhí)法，給環(huán)保執(zhí)法部門造成很大壓力；三是處罰力度不夠。現(xiàn)行的環(huán)保法律法規(guī)對環(huán)保違法行為的懲罰力度不大，客觀上助長了守法成本高、違法成本低的不正常現(xiàn)象。（3）處罰執(zhí)行難，主要有以下幾種情況：排污企業(yè)的法律意識淡薄，管理體制弊端和地方保護主義并存。管理體制弊端讓環(huán)保法規(guī)難以落實，基層環(huán)保部門的資金、人事、考核等都需聽命于當?shù)卣．數(shù)卣械慕杩诒３址€(wěn)定而進行干預，使之環(huán)保執(zhí)法難以實施；法律文書不完善，難以立案執(zhí)行。當前一線執(zhí)法工作，詢問筆錄等有關文書遭拒簽的情況時有發(fā)生，造成文書不完善；在取證難的情況下，個別行政機關有意偏袒，常造成拖延誤時，更無法體現(xiàn)公平、公正。

2.7 環(huán)保部門的執(zhí)法權軟弱給環(huán)保執(zhí)法帶來困難

環(huán)保部門對違法企業(yè)的處罰額度過低，缺乏強制的執(zhí)行權，是制約環(huán)保事業(yè)發(fā)展的重要因素。強制執(zhí)行只能通過申請人民法院強制執(zhí)行的方式迫使不履行環(huán)保法律義務的相關人履行義務。在實際執(zhí)法中，申請人民法院強制執(zhí)法，需要時間長、程序復雜，糾紛問題一時難以解決，造成老百姓不理解，同時給違法者繼續(xù)違規(guī)、毀證帶來足夠的時間和空間。由于沒有像工商、稅務等部門所擁有的查封、凍結、扣押、沒收等直接的執(zhí)法手段，使得環(huán)保部門對違法行為常感到力不從心，難以實施有效的監(jiān)督管理。

2.8 環(huán)保部門存在有法不依、執(zhí)法不力、行政不作為

一些環(huán)保部門的領導，不能站在全局的高度和執(zhí)政為民的高度對待污染問題，對污染事故的后果很不敏感，不當一回事。對自己眼皮底下的違法行為視而不見，見而不管，麻木不仁，往往是上級領導不批示不追查，媒體不揭露不處理，老百姓不舉報不查處。這些問題的存在，反映出一些環(huán)保部門沒有把環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)督管理放在心上，明顯的行政不作為，失去了一個環(huán)保工作者的基本職責。

2.9 環(huán)境宣傳教育不足，公眾環(huán)保意識薄弱

表現(xiàn)為：（1）我國雖然有環(huán)境宣傳教育和培訓的具體措施和規(guī)定，但是這些規(guī)定尚未上升到法律的層次。如《全國環(huán)境宣傳教育行動綱要（1996年－2010年）》，要求大眾傳播工具、博物館、圖書館、文化機構、自然保護機構等參與，但是如要強制實施這些要求，主體職責、經費來源、實施程序、相互協(xié)作等方面尚不明確。（2）缺乏環(huán)境宣傳教育和環(huán)境意識培養(yǎng)的全面性、系統(tǒng)性和持續(xù)性。倡導建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的宣傳活動不足，尚未深入民心。環(huán)境宣傳教育工作的理論指導和實踐效果明顯滯后于環(huán)保事業(yè)的發(fā)展需要。（3）環(huán)境宣傳教育工作規(guī)范建設和基礎工作薄弱。目前，我國尚無環(huán)境宣傳教育工作規(guī)范化建設的統(tǒng)一標準。從國家到地方，各級環(huán)境宣傳教育工作的職責、機構、隊伍、經費渠道、設備配備和工作機制不夠統(tǒng)一。沒有建立環(huán)境宣傳教育工作基本情況調查制度，也未建立環(huán)境宣傳教育信息資源庫、項目庫和專家?guī)臁?/p>

3 解決環(huán)境執(zhí)法難的對策和建議

3.1 要完善和修訂現(xiàn)行環(huán)保法律法規(guī)

盡快填補環(huán)境立法的空白，抓緊擬訂有關土壤污染、化學物質污染、生態(tài)保護、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護、核安全、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測等方面的法律、法規(guī)草案，及時研究制定《循環(huán)經濟促進法》。加快環(huán)境法律的配套，抓緊制定《清潔生產促進法》的配套法規(guī)，抓緊制定《資源綜合利用條例》、《再生資源回收利用管理條例》等，以便環(huán)境法律及時、正確實施。抓緊修改《環(huán)境保護法》，以發(fā)揮其環(huán)境基本法的統(tǒng)領指導作用。

3.2 建立完備的環(huán)境責任追究體系

完善環(huán)境法律體系，重點要建立健全完備的環(huán)境責任追究體系。刑事責任、行政責任、民事責任是其中不可或缺的重要組成部分，三者的相互補充，有利于構建對環(huán)境污染者和生態(tài)破壞者的懲罰與震懾的多重防線。一個完備的環(huán)境責任追究體系，既需要刑罰的威懾，也需要行政管理的快捷有效，更需要民事責任的補償救濟。建立完備的環(huán)境責任追究體系，加大對環(huán)境違法行為的處罰力度，讓違法企業(yè)對其污染行為“埋”不起單，才能走出“違法企業(yè)無賴，環(huán)保部門無奈”的尷尬困境。

強化環(huán)境違法者的民事賠償責任，既可以彌補行政處罰力度較低，讓污染者為其違法行為付出經濟上的代價，又可以對受害者給予民事上的救濟，并為恢復區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境籌集資金，真正體現(xiàn)“誰污染、誰治理”的環(huán)境法原則，根本解決“違法成本低、守法成本高”的問題。

把權力和責任融為一體，將政府、環(huán)保部門和排污企業(yè)，置于上級部門和廣大人民群眾的監(jiān)督之中。政府環(huán)境責任追究內容包括：未完成環(huán)境責任目標；造成跨界環(huán)境糾紛；干預環(huán)境執(zhí)法；決策失誤；造成重大環(huán)境事故；明顯的行政不作為等。嚴格執(zhí)行《環(huán)境保護違法違規(guī)行為處分暫行規(guī)定》等有關法律法規(guī)，對于不執(zhí)行環(huán)境保護法律法規(guī)和政策、不認真完成環(huán)境保護目標任務造成嚴重后果的；違反產業(yè)政策、違反區(qū)域或流域環(huán)境保護規(guī)劃，在項目審批上決策失誤以及行政干預導致環(huán)境惡化或生態(tài)破壞的；放任、包庇、縱容環(huán)境違法行為，或對社會反映強烈的環(huán)境問題長期不解決或處理不當?shù)男袨椋獓烂C查處，依法依紀追究有關單位及有關負責人的責任，觸犯刑法的移交司法部門追究其刑事責任。

3.3 建立健全和落實環(huán)境目標責任制，強化政府責任

各級黨委、政府要把思想統(tǒng)一到科學發(fā)展觀上來，充分認識保護環(huán)境就是保護生產力，改善環(huán)境就是發(fā)展生產力，建立健全環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制，正確協(xié)調處理經濟發(fā)展與環(huán)境保護的重大問題。各級政府要本著對本行政區(qū)域環(huán)境質量負責，落實領導責任，定期研究、解決環(huán)境保護工作；要將國家中長遠的環(huán)境保護目標，層層分解到各級政府，由各級政府、各個部門主要領導，簽訂環(huán)境目標管理責任狀，將環(huán)境保護工作列入考核領導的重要內容，制定有效措施抓落實。

3.4 提高企業(yè)違法成本，降低守法成本

既然成本是企業(yè)最為關心的經濟指標，我們在環(huán)境執(zhí)法中就應該充分利用它加強環(huán)境管理。應該采取各種措施，加大對超標排污企業(yè)的處罰力度，從而促使污染企業(yè)自覺調整自己的行為。同時，要從稅收、金融等經濟政策方面支持和鼓勵自覺遵守環(huán)境法律法規(guī)的企業(yè)，使其得到實惠，從而降低守法成本。

3.5 加快管理體制改革，提高執(zhí)法能力

為了更好地抓好、管好環(huán)保工作，為環(huán)境執(zhí)法創(chuàng)造良好的環(huán)境，長遠之計，是把全國的環(huán)保系統(tǒng)實行垂直管理，斬斷企業(yè)、基層環(huán)保部門與當?shù)卣睦婧腿耸玛P系。讓一線執(zhí)法人員，既認真履行自己的職責，又擁有一定的權力，使責與權充分發(fā)揮作用。沒有強制作后盾，法律的實現(xiàn)是困難的。要賦予環(huán)保部門限期治理決定權和像工商、稅務等部門所擁有的查封、凍結、扣押等必要的強制執(zhí)法權力，提高環(huán)境執(zhí)法、監(jiān)督能力。

要進一步加強環(huán)境執(zhí)法隊伍能力建設。加強環(huán)境執(zhí)法隊伍標準化、規(guī)范化管理，提高執(zhí)法水平和能力，建設一支精干、高效、廉潔、文明的環(huán)境執(zhí)法隊伍。積極加強硬件建設，對重點污染源安裝主要污染物在線監(jiān)控裝置，實現(xiàn)在線遠程定量化監(jiān)控。暢通12369環(huán)保熱線，實行政務公開，加強社會監(jiān)督。

3.6 加強環(huán)境宣傳教育，提高全民環(huán)境意識

加強環(huán)境宣傳教育，必須切實做好以下幾項工作：（1）加強環(huán)境教育的全民性、全面性、系統(tǒng)性和持續(xù)性機制建設。將環(huán)境保護列入素質教育的重要內容，強化學校環(huán)境基礎教育。（2）新聞媒體要大力宣傳環(huán)境保護新進展、新經驗，及時報道和表彰環(huán)境保護的先進典型，公開揭露和批評污染環(huán)境、破壞生態(tài)的違法行為。（3）要加強對決策者和執(zhí)法者的環(huán)境專業(yè)教育和培訓，為科學決策和嚴格執(zhí)法創(chuàng)造良好的條件。加強對重點企業(yè)負責人的環(huán)保培訓和教育，提高其知法、守法經營的自覺性。特別是提高地方領導干部和企業(yè)廠長、經理的環(huán)境法制意識。（4）切實建立公眾參與環(huán)境保護的良好機制，發(fā)揮公眾對環(huán)保工作的監(jiān)督作用。完整的公眾參與配套機制是世界環(huán)境法治發(fā)達國家的經驗所得，環(huán)境信息公開是公眾參與的前提，反饋機制是保障公眾意見得到聽取的重要環(huán)節(jié)，公益訴訟是公眾參與的重要方式，司法救濟是公眾參與的保障因素。

4 結語

當前，我國的環(huán)境保護工作已步入新的發(fā)展時期，黨中央、國務院新出臺一系列重大決策為環(huán)境保護提供了良好的外部環(huán)境，也是加強環(huán)境執(zhí)法工作的有利條件。我國的環(huán)境執(zhí)法工作正在逐步走上正軌。但是，目前環(huán)境執(zhí)法難現(xiàn)象仍然存在，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的問題仍未得到根本解決。要從根本上改變執(zhí)法難的狀況，就需要各級政府認清形勢、開闊視野、理清思路，增強環(huán)境政策法制工作的緊迫感和責任感，切實把這項工作擺上更加重要的戰(zhàn)略位置，要以對環(huán)境保護事業(yè)高度負責的精神，采用有效的環(huán)境管理手段和措施，抓好環(huán)境執(zhí)法，加大執(zhí)法力度，規(guī)范執(zhí)法程序，采取切實有效的手段，常抓不懈，促使環(huán)境質量根本好轉，真正落實人與自然和諧的科學發(fā)展觀。

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