城市化進程中農民集中居住問題探討

高 岳

(江蘇省住房和城鄉建設廳城市規劃技術咨詢中心，江蘇南京 210013)

1 現狀

2005年江蘇省率先在全國啟動了鎮村布局規劃編制工作。規劃編制完成后，各地結合自身實際情況積極開展了推進農民集中居住區建設工作。由于蘇南、蘇中、蘇北在經濟發展水平、氣候條件以及地方文化特色方面存在較大差異，因此在推進農民集中區建設過程中采取了不同的形式和方式，概括起來可分為以下幾方面:

1)因城鎮建設或交通、水利等重大基礎設施建設而需要成片拆遷安置的農民集中居住區建設。如南京市江寧區的潭橋安置小區，這類農民集中居住區一般由地方政府統一規劃建設，其規模較大，用地布局較為緊湊，地塊開放強度較高，相關配套設計較為齊全，集中區內部農民之間的社會關系被相對完整的保留下來。由于多數建設在城鎮建成區或未來城鎮建設用地范圍內，因此這類農民集中居住區已經或將成為城鎮用地的一部分，其農民身份也將由農民轉變為城鎮居民，由此而帶來的一系列的問題亟需妥善解決。2)依據鎮村布局規劃的引導，穩步推動農民集中居住。由于城鄉經濟社會發展的不平衡，大批的農民尤其是蘇北等不發達地區的農民逐步走進了城鎮工作或居住，造成了部分村莊的破落，出現了“空心村”現象。為了推進社會主義新農村建設，打造集聚節約、環境整潔、設施齊全、特色鮮明的農民居住環境，各地依據鎮村布局規劃的引導，選擇一些區位條件優越、村莊規模較大、基礎設施較好，或有一定地形、地貌、文化特色的村莊進行保留改造或新建，并將其周邊的規模較小、逐漸敗落的村莊逐步拆遷，村民逐步搬遷至此居住，形成新的農民集中居住區。3)以萬頃良田試點工程推動農民集中居住。經過幾年的探索，江蘇地區推進農民集中居住工作取得了一定成績。但由于認識水平的局限性和各地發展的差異性等原因，各地在推進農民集中居住的過程中也存在著一定的問題。

2 存在問題

2．1 農民相關權益或權利沒有得到應有的維護和保障

1)有的地區在推進農民集中居住過程中，不尊重客觀規律，急于求成，在規劃集中居住點的道路、水、電等基礎設施建設不到位的情況下，強行要求農民拆遷老房建新房，集中居住對農民的利益造成了極大的傷害。2)有的地區，在建設農民集中居住區時，由于醫療、教育等公共配套設施建設不到位，給農民的生活帶來諸多不便。3)還有些地區，由于城鎮建設或水電等重大基礎設施建設需要拆遷農宅，建設農民集中安置小區。但在操作過程中，由于評估標準不同，對農民的拆遷補償往往不到位。

2．2 農民生產、生活方式的轉變未得到很好的引導和尊重

在推進農民集中居住過程中，有些地方的農民集中居住區按照城市居民公寓式的小區模式建設，不管當地的農民是否已經脫離農業生產，不僅未考慮農作物曬場和農業生產輔助用房，甚至連放置農機具的場所也沒有，生產十分不便。

另外，部分農民失去了房前屋后的自留地，原先可自己生產的蔬菜糧食等生活物品需到市場去購買，提高了農民生活成本，打破了原有自給自足的生活方式。

2．3 其他相關問題

1)農民建房中的土地問題較為突出。在以村組為單元，農村土地承包經營權30年不變的政策背景下，跨村組的宅基地難置換。2)不切實際，盲目攀比。少數地區不顧現實情況和地區差異，在推進農民集中區建設過程中存在盲目跟風、攀比現象，影響了可持續發展。3)規劃點的基礎設施和公共服務設施配套不到位。目前，江蘇部分地區的市、縣經濟相對薄弱，鄉鎮財力有限，而大多數村莊沒有穩定的集體經濟收入，規劃農民集中居住點基礎設施和公共服務設施建設資金缺口很大。4)農宅建設有關節能抗震等方面的技術措施有待進一步加強。

3 幾點思考和建議

綜合分析看來，農民權利和利益的維護、生活和生產方式的引導、公共服務等相關配套設計建設等方面存在的問題是影響到現階段推進集中居住進程的主要因素。筆者結合江蘇地區相關調查和分析提出以下幾點建議。

3．1 “以民為本，尊重農意，維護民利”，積極引導農民身份轉變

在推進農民集中居住過程中，要以民為本，尊重農意，維護民利，要以農民的需求和意愿為根本出發點，政府在這個過程中應該做的是引導，而不是強行推進。同時，地方政府要關心和幫助失地農民進行身份的轉變。農民身份的轉變包含生活方式的轉變和生產方式的轉變。地方政府要幫助失去土地且進入農民集中居住點生活、生產的農民盡快地尋找到新的經濟收入來源，適應新生活生產方式。具體而言，建議做到以下幾點:首先，應把失地農民納入再就業服務體系，提供職業培訓、就業政策咨詢、用工信息、職業指導和職業介紹等服務;有計劃、有步驟地組織他們參加引導性就業培訓和職業技能培訓，提高他們的就業技能和就業競爭力;積極向他們提供就業援助和創業指導。其次，引導失地農民逐漸接受新的文化，從思想和素質上實現轉變，才能讓他們能夠有能力變被動為主動，迎接城市化進程，實現身份的轉化。最后，建立起有效的社會保障機制，對失地農民在就業、社會保障、就學、居住等方面，與當地城鎮居民享受同等權利;生活困難、符合城鎮居民最低生活保障條件的，要將他們納入城鎮居民最低

生活保障范圍。

3．2 分類指導、適度推進

江蘇省經濟社會發展地域性特點較強，蘇南、蘇中、蘇北的經濟社會發展、自然條件和生活習俗方面存在較大差距和差異，在推進農民集中居住過程中，要根據各地特點和實際情況，加強分類指導，因地制宜穩妥推進農民集中居住區建設。同時，即便對于蘇南(或蘇中、蘇北)的同一地區而言，由于農民集中居住區所處的具體區域條件不同，其建設也需要分類指導:對城鎮近郊村莊，可通過以城帶鄉，建設以多層公寓為主的城郊型農民居住小區;對鄉鎮工業較發達的地方，可通過以工促農，引導農民逐步集中居住到新村小區;對以農為主的相對偏遠地區，要做好建設整治，有效引導農民到規劃保留村上建房。

另外，推進農民集中居住建設的進度要適中，不宜盲目攀比。城鄉之間的人口流動遵循著某種客觀規律。當某一地區的城鄉人口流動尚未達到平衡點前，如果過早、過快地推進農民集中居住，不僅不利于“優先推進城市化”，而且還會因為后期農村人口的“二次流失”而造成農民集中居住點的“二次空心”和農民住宅的“二次拆遷”，造成建設資金的巨大浪費。

3．3 加強相關土地等相關政策研究

各級政府和相關部門應把對農業農村的扶持向農村集中居住區建設上傾斜，要建立城市支持農村的投入機制和部門參與、各方協調的長期幫扶機制;研究制定相應的用地政策，對采取市場化運作方式建集中居住區的，適當減免相關土地規費，土地收益部分用于集中居住區基礎設施投入;擴大農村建設用地減少與城鎮建設用地增加相掛鉤的指標數量，適當放寬周轉周期;明確跨村組宅基地置換、農村集體建設用地等政策;推進農村集體建設用地使用制度改革，允許農村集體建設用地使用權進行出讓、出租、轉讓、轉租和抵押;鼓勵各市、縣、鄉鎮人民政府因地制宜，大膽創新，采取合法、靈活、有效的政策措施，引導農民按規劃建房。

3．4 注重科學合理的規劃設計

在推進農民集中居住點規劃建設的過程中，應加強與土地利用規劃、鎮村布局規劃等的相關規劃的銜接，注重規劃的前瞻性、可行性和全面性。這里的農民集中居住點規劃包含農民集中居住點的規劃布局和農房的建筑設計兩方面內容。1)農民集中居住點的規劃布局，要在鎮村布局規劃和城鎮總體規劃等上位規劃的引導下，充分考慮地區經濟社會發展水平、城鄉統籌發展需求、村莊布局現狀、地形氣候特點、基礎設施布局要求等因素，結合土地利用規劃等相關規劃，合理確定農民集中居住區的位置、規模、設施配套標準、建筑設計樣式等重點內容，滿足不同地區農民的生產、生活需要，體現地方特色，避免兵營式布局。2)農房的設計要廣泛聽取農民群眾的意見，滿足農民生活、生產的要求和習慣，在此基礎上，結合地方文化特色、歷史文脈、經濟條件等因素，形成多種競選方案，讓農民參與方案的比選。農房的建筑設計要以“村”為單位進行建筑和景觀風格的統一打造。建筑風格的統一可以采取外墻材質、顏色、女兒墻或者門窗風格等作為協調元素。建筑形式鼓勵房屋向空間延伸，新建四、五層的樓房，一樓多單元，減少宅基地戶均用地。

3．5 加強基礎配套設施建設

在推進農民集中居住點規劃建設的過程中，要加強路、水、電等基礎設施建設，以及教育、醫療等公共服務設施建設。具體的可以從以下幾點嘗試:

1)各級公共財政要依據鎮村布局規劃，加強資金和項目向規劃農民集中居住點的投入與整合，著力形成長效穩定的資金支持體制，并嚴禁公共財政和相關項目對規劃撤并村的投入。

2)設立一個綜合性協調部門，協調相關部門工作。相關部門要深入研究細化相關扶持政策，明確對集中居住區內路、水、電、教育、醫療等規費和手續費進行減免。

3)動員城市企事業單位、駐村企業和個人支持村莊建設整治。

3．6 注重農民住宅建設節能、抗震等技術的推廣應用

加強農民住宅設計研究，結合實際，明確宅基地面積標準以及住宅建筑類型、單戶建筑面積、住宅層高、日照間距等控制要求，引導科學建房，防止片面貪大求高。

注重建筑節能、抗震和太陽能利用等適用技術的推廣和應用。發揮社會規劃編制和建筑設計等單位力量，編印并發放符合綠色環保、節能抗震、經濟適用且有地方特色的農房建筑設計圖集。

［1] 張 泉，陳浩東．推進農民住房建設研究報告［R］．2007．

［2] 楊繼瑞．統籌城鄉背景下農民適度集中居住的理論分析［Z］．