從政府主導到社會主導：城市基層治理單元的再造
——以新加坡社區發展為參照

◎ 袁方成 耿 靜

從政府主導到社會主導：城市基層治理單元的再造
——以新加坡社區發展為參照

◎ 袁方成 耿 靜

在基層群眾自治中，社區作為城市基層治理的基礎單元，社區的治理和發展已成為城市治理的重要組成部分。目前我國城市社區建設的實踐經驗仍顯不足，社區自主性和政府治理功能的發揮，有待進一步健全和完善，社區的自主性還不強。本文基于對新加坡社區的發展和建設過程的考察，從而討論和歸納新加坡城市社區治理的模式轉換及其特點，新加坡政府推動之下社區力量的崛起、社會自主性的轉換是城市基層治理的主要特點。新加坡在社區治理方面積累的豐富的經驗教訓，對于推動我國城市社區治理的完善和發展，具有現實而直接的借鑒價值。

城市社區 基層治理 政府主導 新加坡

一、社區與社區發展：城市基層治理的基礎單元

正如研究城市社區的著作《跨越邊界的社區》中所言，城市社區猶如海洋上的一個個島嶼表面上獨立，但在水面下卻是相互連接著的——所有社區的社會組成方式都能夠發生溝通和相互交錯。社區與城市的關系同樣如此。“只有一個個社區和諧了，城市才能和諧，社會才能和諧”。城市基層治理的基礎單元是社區，它不僅是社會的細胞和基礎，也是國家治理的細胞和基礎，更是社會現代化和城市現代化的重要基礎。社區是聯系個人與國家、個人與社會之間的直接紐帶，社區的建設和發展直接影響到城市治理的良性運轉與可持續發展。

1978年中共十一屆三中全會之后，我國的城市基層治理體系進行了一系列改革，實行黨政分開、政社分開，取消了街道革委會和革命居民委員會，恢復了街道辦事處和居民委員會，以居民委員會為載體的社區民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督成為實現我國城市基層民主治理的正當性路徑選擇①。在構建和諧社會的背景下，城市基層治理問題被提升到黨和國家的發展戰略高度，城市社區建設關乎我國城市發展和穩定的大局，成為既事關長遠又非常緊迫的現實課題。我國城市社區建設雖然取得了明顯的成效，然而客觀上看，發展過程中也面臨著亟待解決的矛盾和問題：一是社區內部組織體系較為單一，政府仍主要以強制性的自上而下的命令方式對社區進行管理；二是社區公共服務和管理的能力不足，削弱了社區居民對社區和基層政府公共權威的認同度；三是社區居民參與社區建設的積極性不高，各類社區和社會組織在社區治理中的作用未得到充分發揮。

從學界的研究來看，隨著國家對社區建設的推進，“社區治理”、“善治”等新詞匯的使用頻率不斷增加，新的研究視角和研究方法日益豐富，對社區治理中政府與社會關系的認識也在不斷深化。“政府—社會”互動的社區治理模式②日益受到學者們的關注和青睞，俞可平（2000）指出，基層治理要強調國家和社會之間的良好合作，治理離不開國家，更離不開社會，治理的最終目標是善治，意味著公共利益最大化的社會管理過程③；治理理論凸顯了國家與市民社會之間實現非零和博弈關系的可行性，它是一種新型的國家與市民社會關系范式（郁建興、呂明再，2003④；蘭蘭、趙妮婭，2004⑤）；魏娜（2003）則認為社區治理是通過政府與社區組織、社區居民、非營利組織的共同努力改善社區環境，促進社區經濟發展，提高社區居民生活質量，最終走向“善治”的過程⑥。

在各國社區治理的實踐中，新加坡無疑是突出的典范之一。由原來破舊的組屋經過三個五年計劃已經變成令世人羨慕的花園城市，傳統的鄉村社區組織也不斷地向現代社區體系轉變，社區的快速發展成為新加坡發展的內在驅動力。新加坡堅持“政府主導，強化組織；統一指導，民主自治；以人為本，社會參與”的理念，著力建設文明和諧社區，有效地實現了政府對社區建設的科學管理，呈現出環境優美、文化繁榮、關系融洽的良好景象。新加坡政府對于城市社區初期發展的主導和扶持、社區力量的動員和培育以及政府與社會力量的良性互動成為其社區治理成功的基本經驗。因此，有必要對新加坡城市社區的發展歷程和建設模式進行研究，從而發掘出推動我國城市社區治理的有益經驗和借鑒。

二、政府推動下的社會崛起：社區組織體系的構建

（一）組屋社區的全覆蓋：政府“造房”占主導

在新加坡社區建設的歷程中，不管是組屋的建設還是后來的翻新工程，政府是主要的規劃者與實施者，“組屋”計劃的發展即是新加坡的社區發展史，原有的鄉村社區也在政府的主導下悄然改變，在新加坡從農村走向都市的過程中，城市社區的雛形便顯現出來。新加坡的“社區”可以這樣定義：由政府引導規劃固定范圍內的社會成員生活、居住、互動的固定場域⑦。

20世紀60年代初期，新加坡160萬人口中只有不到一成的人家有自己的房子，超過50萬人居住在狹小擁擠的陋屋里。1960年代，新加坡政府開始執行“居者有其屋政策”，設立了建屋發展局，給了它充分的財政、法律和政治支持，開始大興土木地為民眾建造公共住房。新加坡政府對社區有著比較嚴格的規劃和劃分，一般是以公共組屋⑧區為單位，由6—10座組屋（15000—25000戶）居民組成一個社區，每個社區都設有一個自主管理組織——居民（鄰里）委員會，每座組屋還成立有業主管理委員會，由業主投票選舉委員會成員⑨。這是現今新加坡社區的典型形態。1960—1975年間，新加坡政府實施了“組屋”建設的三個五年計劃，由政府主導實施“居者有其屋”政策，其間共修建公共組屋55000套。在第一個五年建屋計劃（1961－1965年）完成時，55000套公共組屋拔地而起，比殖民政府改良信托局建造的房屋多兩倍，二十五萬人的住房問題得到解決。第二個五年計劃（1966－1970年）為35萬人新建了6.7萬套住房，環繞新加坡市區的貧民窟在這個時期基本消失，1974年3月底，在市中心或是中心邊緣的貧民窟已經有75%被清除⑩。第三個五年計劃（1971－1975年）新建了十萬套住房，50%的新加坡人居住在政府建造的組屋社區內。

1980年前后，新加坡政府為了給居民提供更高質量的居住環境，開始更加注重住房修建的規劃，同時對過去修建的房屋進行翻修，政府不間斷地對年久的組屋加以維修，基本上是5年一小修，10年一大修。另外是相配套的公共設施的修建，在組屋中間都要有綠色人行通道、綠地、停車場。為了促進族群之間的融合和生活和諧，新加坡政府規定凡是遷居到組屋區的各族居民必須采取抽簽制，以確保每一座組屋都有比例均衡的各族居民。從1989年開始，新加坡政府在組屋區更是實行了種族限額制，規定每個組屋鄰里和各座組屋的各族群居民必須達到一定的比例，以鼓勵各族居民之間互相交往，避免出現單一族群聚居的現象。每座組屋都有大小不同的面積，讓不同收入的各族家庭生活在一起，共同使用兒童游樂場和健身園地等公共設施。

新加坡的“居者有其屋政策”一直沿用至今，迄今已建造了90萬套公共住房，83%的新加坡人生活其中，住房自有率已升至87.5%，人均居住面積從1959年的6平米升至2010年的30平方米，新加坡人的居住狀況得到實質改善。通過政府主導的“組屋”社區計劃，原有的傳統社區形態被改變，新的現代社區體系也逐步在建立，社區組織越來越發達，鄰里間關系也越來越和諧。

表1 新加坡建屋發展局“居者有其屋”計劃實施情況（1980—2008）

表1 新加坡建屋發展局“居者有其屋”計劃實施情況（1980—2008）

修建的組屋數量 售出的組屋數量 居住在公共組屋的人數比例（%）1980 18421 23234 73 1985 46370 34856 84 1990 13739 13692 87 1995 26185 27776 86 2000 27678 26329 86 2005 5673 10101 83 2008 3154 8537 82

（二）規模設置與組織體系：社區和社會力量的崛起

新加坡社區建設的特點及優勢所在，即在政府主導，尤其在社區的規劃與設置上，顯得層次性非常清晰，規模設置上同質性比較明顯。在社區建設的組織體系方面，除了政府內部的社區管理與指導組織發達之外，還格外注意社區自組織的培育，管理組織和社區自組織形成了有效的網絡化管理模式。

新加坡居住區規劃建設理論主要源自20世紀30年代歐美“鄰里單元（Neighborhood Unit）”規劃理論，通過近40年的實踐，新加坡形成其居住區規劃結構模式，并嚴格執行。嚴格意義上來說，在新加坡，標準的社區指的是鄰里中心，其標準在8000戶左右。目前，全國共有組屋社區493個，從其內容結構來看，一個鄰里組團中心，一般由4—8幢組屋組成，約1000-2000個住戶，在這里設有兒童游樂場、便利店等；一個鄰里中心一般含6—7個鄰里組團，約6000—12000個住戶，根據居住人口的數量，一般建有一幢建筑面積5000—10000平方米的綜合樓，內設有商場、銀行、郵政、診療所等。

新加坡的社區管理組織，要求實行以社區全體成員的積極參與和靈活分散為主要特點的網絡管理方式，其顯著特點是：民眾參與度高、專業的分工管理與服務、事權與責任明晰。這對社區管理來說是一種適應現代社會的現代化管理方式。新加坡的社區管理組織是非常多元的，既有政府下設部門，也有官方組織，還有群眾性組織，三者有機互動，形成了對社區的“網絡化”管理和服務。社區自組織是政府培育的新的社會力量，嵌入社區內部的基層組織主要有以下三種：一是公民咨詢委員會（也稱居民顧問委員會），這是政府指導下的機構，每一個選區設立一個公民咨詢委員會，它在社區組織中的地位最高。其主要職責是：負責社區內的公共福利服務，協調另外兩個委員會（居民聯絡所、居民委員會）和其他社區內組織的工作；公民咨詢委員會根據社區內居民的要求與政府溝通，在涉及社區的重大問題時，如公共交通線路的設置與走向等，向政府作出建議，維護居民權益；在選區里組織、領導和協調社區事務，還會把居民的需要和問題反映給政府，也把政府的有關活動安排和政策信息傳達給居民；負責募集社區基金，用于增進貧困和殘障人士的福利、提供獎學金和援助其他社區項目。二是民眾俱樂部（也稱社區中心管理委員會），民眾俱樂部的活動經費來源于民間，民眾俱樂部的主要職能有：民間籌款興建各種體育或休閑活動設施，制定從幼兒體育活動到中青年計算機培訓等的一系列計劃，組織舉辦諸如文化、教育、娛樂、體育、社交等各種有益的活動，以增進社區和諧。民眾俱樂部的活動經費來源于民間，人力來源于民眾的志愿性參與，這是社會力量興起和發展的有力表現。三是居民委員會（相當于我國的社區居委會），在所有的公共組屋區都設有居委會，通過組織形式多樣的活動來促進鄰里和睦、種族和諧和社會團結，這些活動包括：組屋舞會、鄰里守望、民防演練、家政課程、教育旅游、民眾對話會、唱歌、社區聯歡會等。這些活動使居住在同一組屋區的居民彼此增進認識與了解，更好地理解和響應政府的政策措施。在新加坡，組屋社區的三個自組織的工作者承擔的工作完全是兼職的、義務的，這樣也節省了大量的費用。

新加坡政府統一實施組屋社區發展計劃，使原有的鄉村社區在建設大潮中悄然改變，城鄉融合步伐大舉加快，原來的農村區域也逐漸被開發成“花園城市”的一部分，現代化的高樓組屋取代了傳統的村落，與此同時，政府也特別重視各民族的融合和居民對社區和國家認同感的培育，這正是政府鼓勵居民、家庭共同參與到社區建設中來的有力措施。由此看來，新加坡社區不管是翻蓋還是內部融合，以及社區的結構和體系的構建，政府都起著舉足輕重的作用。政府是新加坡建設初期的主要力量，同時也在有意培育社會力量的壯大，政府推動下的社會崛起正是新加坡社區建設過程的有力體現。

三、社會自主性的轉換：社區功能擴展與資源配置

新加坡從國情出發，提出了具有親和力的社區建設理念：個體——具有社會責任感；家庭——溫馨而穩固；社群——積極并有愛心；社會——富有凝聚力和復原力，旨在打造“溫馨”的家園共同體。在社區的建設初期，大力扶植社區組織力量的孕育和發展，并鼓勵社會力量參與到社區的建設中。隨著社區功能的不斷擴展，以及社區資源配置方面作用的日益發揮，社區和社會組織的自主性逐步凸顯出來。

（一）社區的功能擴展：社會共同體意識的凝聚

社區是居民生活的共同體，具有滿足居民生活的各種功能。其一是服務功能，如社區基礎設施的供給與維護、家事服務和保健服務等。家庭服務中心是一個以鄰里為基礎，提供家事服務的福利性機構，承擔社會事務和社會福利工作職能（類似民政工作），開展個人與家庭輔導、信息與中介、家庭教育、專業服務及義工培訓等服務。新加坡社區醫院作為輔助醫療設施，是國家醫療保健體系的補充，收費低廉，重點滿足老年病人的需求，社區醫院一般與區域醫院為鄰，在某種程度上與區域醫院共享醫療資源，病人康復護理可轉入社區醫院。

其二是綜合管理功能，新加坡社區管理的組織者由兩方面組成：一是選區層次上的社區事務，由市鎮理事會組織，其成員主要由公民咨詢委員會和管委會成員組成。二是居民區層次上的社區事務，由居委會組織，這是一個民間性質的組織，給了居民一個參與社區建設的平臺，新加坡社區管理的內容主要有對區內大型公共設施的管理、美化公共居住環境、維護社區治安環境、開展社會公益活動、增強社區凝聚力，密切鄰里關系等。

其三是價值引導功能，新加坡領導人特別注重與強調通過社區組織來培育民眾的國家意識和公民意識。通過社區組織的宣傳教育，潛移默化地使具有不同種族、不同社團和不同區域的居民相互交往，相互關心，遵循得到國家倡導和社會明確的價值觀和模式，保障社區中各個階層的民眾和諧生活，因此，新加坡的社區組織在新加坡由傳統向現代演變的過程中功不可沒。

其四是政治聯絡功能。實際上，新加坡社區組織如人民協會和民眾聯絡所的建立與發展就是在人民行動黨上臺執政初期與下層華人社會聯系渠道中斷的背景下建立起來的，因此它們的成立被賦予更多的政治含義。人民行動黨上臺執政初期，在采取其他措施的同時，便決定建立人民協會，當時給人民協會制定的宗旨便是協助政府，聯合民眾克服多種困難，促進人民的和諧共處、社會的安寧與繁榮。最初，人民協會的主要基層組織便是民眾聯絡所，它通常成為向民眾解釋政府政策，傳播正式信息的主要場所和渠道。隨著新加坡民眾公民意識的不斷增強，聯絡所的工作也更加有序和規范化，而且具有極強的政治色彩，因為民眾聯絡所從表面上看來不是一級政府或政治機構，只是一個社區的文娛交流中心，但實際上，政府在相當程度上就是想通過這種渠道來吸引民眾、組織民眾、教育民眾和導向民眾，從而來擴大人民行動黨的社會基礎。

（二）社區資源配置和管理：社區自主性的轉換

新加坡社區規劃建設中使用的一些關于設施配備的標準。如新加坡人用餐的“飯攤”，按規劃標準，每個住宅單位要配備一組約時“飯攤”。而在新城建設時，“飯攤”要設在新城中心。同樣，有關宗教活動的設施，如清真寺，按照規劃標準每座新城要建一個，每9000個住宅單位要建一個佛教寺廟，每萬個住宅單位要有一座教堂，每兩座新城要有一個興督教寺廟。而在公共組屋區的兒童游樂場、健身角落和燒烤設施等，在新加坡建屋局建設組屋時已同時興建，在使用過程中市鎮理事會還會根據居民的意愿改造或新建。

新加坡通過多種渠道并以法律形式使社區建設、發展和管理的經費來源得到保障。社區活動經費主要來源于政府撥款和社會贊助。政府撥款包括行政經費、活動經費及專項經費，行政經費主要用于維持人民協會和民眾聯絡所（民眾俱樂部）的日常運作，舉行大型活動或其他專項支出由社區組織申請，政府根據需要補助。社會贊助款項主要由企業、其他組織機構贊助以及個人募捐獲得，為了鼓勵社會對社區活動的贊助，政府制定了經費配搭計劃（政府按捐款額度1：1比例配套，如果是長期固定捐款，政府則按1：3比例配套），鼓勵企業、社會機構和個人對社區活動進行長期贊助。社區公共設施建設和維修及組屋中期翻修等經費則由政府按計劃列支，組屋內的翻修和設施的改建則按照居民自愿的原則主要由居民籌集，政府給予適當補助。社區活動各項經費支出均有嚴格規定，必須經相應的理事會、委員會或所有居民討論通過，同時幾乎所有開支項目都是按費用最節約的宗旨實行市場化運作。政府撥款和社會贊助重在養事，除社理會和民眾俱樂部的全薪人員（占社區服務和工作人員的極少數工資）由政府負責外，其余社區組織理事會、董事會、委員會成員及工作人員等均是自愿者，不領薪酬。

由此看來，新加坡社區的服務和管理功能、資源的配置和管理都充分尊重民意，并且從意識層面對居民進行引導，鼓勵社會力量的壯大，政府允許更多的社會力量參與建設社區，此時的社區發展已經不同于社區建設初期，政府與社會的結構已經發生改變，在社區的發展過程中，社區社會力量逐漸壯大，自我管理、自我服務、自我修復的能力大大提高，社區的社會力量已經逐漸在進行自主性的轉換。

四、多元服務與協同管理：社區發展的機制創新

經過多年的努力，新加坡社區發展的新面貌逐步顯現出來，一個個充滿活力、和諧文明、關系融洽、環境優美的城市基層單元成為新加坡社會發達程度的重要標志。政府依法指導與社區高度自治之間實現了有機而密切的結合，發展機制的創新程度達到前所未有的高度。

首先，新加坡社區以建設“服務型社區”為目標，逐步形成完善了“以政府為主導，法定機構組織、民眾參與”的社區管理機制。新加坡政府在社區主要是本著“以人為本，執政為民”的理念，貫徹“建立賦有結合力及復原力的社會，具有人民歸屬感的社區，賦有社會責任感的個體”的指導思想，大量開展為“社區居民的基本日常生活服務，解決生活便利問題”的社區服務。所謂以政府為主導，即由新加坡社會發展、青年和體育部下屬的5個社區發展理事會對全國社區管理總負責，開展社會援助服務，進行行政管理，發展社區社會公益事業，維護不同群體之間的利益平衡，同時民眾也積極參與社區事務，積極參加志愿者活動，幫助弱勢群體，建立具有歸屬感和社會責任感的社區生活。

其次，將“行政管理市場化運作”與“基層社區服務義工化”有機地結合起來，形成了“和諧社區”建設的長效機制。新加坡政府在社區建設中起到舉足輕重作用的幾個單位有:建屋發展局、市區重建局、市鎮理事會等法定機構，既代表政府行使本部門的行政管理職能，又是適應政府調控市場、市場引導經濟這一干預模式的產物，是獨立核算、自主經營的國有經濟實體，這使得它們既注重滿足民意又注重控制成本，既注重有效管理又注重為居民服務，既注重社會效益又注重經濟效益，責任、利益十分明確，同時政府在財政預算充分保證供給法定機構用于社區的建設資金的基礎上，也鼓勵社區組織采取多種方式多種渠道從社會組織、企業、個人處募集社區建設資金，使社區建設的投入、產出形成了一個良性循環，有利于長效管理和發展。同時在社區基層各個法定機構和社會組織中工作的一些主席、委員、工作人員，有不少人是不收受報酬只愿為社會和居民服務的義工，他們既降低了基層組織的運行成本，也弘揚了一種“人人關愛社會”的精神，為社會和諧增添了不少溫馨，有利于長效機制的形成。

新加坡社區建設一方面注重政府的主導，在政府部門設置相關的社區管理機構，并有相關半官方組織參與管理；另一方面，新加坡組織注重培育民間力量，使其發展壯大，并參與到社區管理中去。政府的指導作用主要體現在以下兩個方面：首先，政府加強宏觀政策上的落實和發展方向上的正確引導。在新加坡，政府通過對社區組織的物質支持和行為引導，把握社區活動的方向，而且社區的相當一部分活動本身就是政府發起的，其中某些環節還受到政府的資助。其次，制定和指導科學的、前瞻性的社區統一規劃。政府有關部門負責制定社區發展計劃和評估標準，社區發展理事會、民眾聯絡所、居民委員會等機構在政府指導下自主活動，并及時向政府反饋民眾意見。各政府部門根據社區居民需要，調整規劃和管理方式，按照是否達到社會服務的標準，評估各自治組織的業績，下撥活動經費。政府行政部門、社區管理機構、基層自治組織及社會團體之間職責分明，上下貫通，形成了科學、合理、靈活、自治的社區建設模式。此外，政府充分給予社區自治組織發育空間，社區民間組織發育完全，通過自助和他助，分擔了政府和社區居委會的大量管理和服務工作，具體來講就是，國家統一規劃，政府有關部門負責制定社區發展計劃和評估標準，居民聯絡所、居民委員會等機構在政府的指導下自主活動，并及時向政府反饋民眾意見。

新加坡從多元種族、雜亂無章、一盤散沙的局面到如今多民族和睦共生，從建國初期多數民眾的棚戶生活到現在“花園城市”中社區居民的安居樂業，無論是物質文明建設還是精神文明建設，無論是行政體制改革還是基層民主政治的完善，其社區發展的成就彰顯于世間。綜合看來，政府和社會在社區建設和發展的不同階段發揮了不同的作用，由初期的政府主導的造房和社區規模和組織體系的建設到社區功能和機制的更新，社區的發展從政府主導到政府推動下的社會崛起再到社會力量的自主性轉換，這是社區發展良性的連續統一，這種發展路徑完全適合新加坡城市的基本國情，只有政府與社會共同參與到城市基層治理的任務中，才能真正地使各項利益最大化進而達到善治。

五、推進我國社區建設和發展的啟示與借鑒

隨著經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，在我國已進入發展的關鍵時期、改革的攻堅時期和社會矛盾頻發時期，社區建設作為一項基礎性、綜合性的工作，蘊涵著巨大的發展潛力和發展空間。在充分挖掘我國社區建設潛力的同時，借鑒新加坡社區獨特的成功經驗，具有重要的實踐價值。

第一，構建完善的社區治理框架體系，充分發揮政府的宏觀指導和引導作用。新加坡政府在城市社區的翻新和維護，以及社區服務和管理方面都始終起著引導和指導的作用。在社區建設和治理過程中，政府要做好自己的宏觀指導和規劃職能，首先制定社區發展的相關政策，為社區發展提供健康的環境，確保社區治理參與主體的法律地位；同時建立健全社區內部的各項制度，使所有治理主體都能依法進行。其次要尊重民意，及時了解居民的需求，政府掌握著大量的資源，有能力組織人力及物力開展社區調查研究以及信息收集工作，便于根據居民需求進行社區規劃；同時強化社區服務功能，做好社區發展的協助工作，社區的發展能力有限，政府必須協助社區解決工作中遇到的難題，促進社區的發展。只有充分尊重居民，才能樹立和鞏固“社區是我家，建設靠大家”的社區公共觀念，社區和政府的威信才能提高，社區居民才能積極參與到社區的自我組織、自我管理、自我服務的隊伍中來。再次，政府要注重社區其他力量的培育，鼓勵更多的社區成員和組織參與到社區建設的隊伍中來，城市社區不同于傳統的農村社區，城市社區的居民歸屬感較低，居民對社區秩序和權威的認可度較低，參與積極性程度不高，政府要注重與強調通過社區組織來培育民眾的國家意識和公民意識，通過社區組織的宣傳教育，潛移默化地使具有不同社團和不同區域的居民相互交往，相互關心，保障社區中各個階層的民眾和諧生活。總之要充分發揮政府在社區組織和建設的宏觀指導作用。

第二，動員和引導社區與社會組織力量積極參與，逐漸實現社區自主性轉換。正如新加坡社區建設的過程來看，社區居民和社會組織力量在政府的培育下參與意識逐漸變強，組織形式豐富多樣并真正致力于社區的管理和服務中來，社區和社會組織力量的發展以及功能的發揮成為新加坡社區建設和發展不可缺少的因素。隨著中國社會轉型時期的到來，社會環境發生變化，各類社會組織的興起，參與社區治理的作用不容忽視。社會組織日益在基層社區建設方面發揮出較大作用，社區民間組織在社區建設中的作用能夠從宏觀和微觀兩個層面得到充分體現。從宏觀層面來看,社區民間組織的發展能夠提高社區內的組織化程度，能夠形成分工合理的社區治理體系，與政府形成良好的合作和互動，分擔社區治理的責任和功能，提高整個社區的運行效能。從微觀層面來看，民間組織在維護公民利益，吸取建設資金、完善社區內基礎設施和各種社會制度和規則等方面能夠發揮政府組織不可代替的作用。社會組織的志愿性參與成為現階段社區治理不可缺少的力量，社會組織要充分發揮自身的動員力量和建設職能，在社區的建設中抓住機遇，自我強大、自我修復，在對社區的服務和建設中獲得社區居民和政府的認同，提高自身參與社區建設的合法性，從而實現社區自我轉型，與政府形成良性互動，在這種互動關系下，社會組織能夠充分發揮其自身的能動性和自主性，強化自身合法性地位，成為居民參與社區建設的橋梁，充分發揮出其在社區建設中的作用 。

第三，創新城市社區的治理機制，實現城市基層社會發展的善治局面。新加坡的社區管理組織形態非常多元化，既有政府下設部門，也有社會組織，還有群眾性組織，三者有機互動，形成了對社區的“網絡化”管理和服務。政府組織和社會組織共同融入社區的管理，合作協同，這就需要轉變地方政府職能和觀念，首先要求地方政府對社區的管理職能和權限不斷向社區轉移，地方治理形成權力下放、地方自主管理的格局，社會事務的管理則更多地由社區組織承擔起來，由大政府、小社會的社區治理模式向小政府、大社會的多元互動治理結構轉變，整合市場組織、民間力量參與社區治理，釋放公民社會參與社區建設的能量，其次非營利組織要加快自身在社區中的發展壯大，充分抓住政府建設社區的機遇，爭取有利于非營利組織發展的社會氛圍，在社區服務和建設過程中，與政府形成良好的互動，在注重自身強大的同時進行自主性的轉換，獲得自身合法性。最后，培育對社區多元互動關系的社區公民認同。社區居民共同體意識和參與意識的提高是社區治理的當務之急，只有提高社區居民的參與意識，讓更多的社區居民參與到社區的建設中來，才能與政府與社會組織形成良好的互動，社區治理主體才能爭取廣泛的社區居民認同，獲得有效的社會基礎，贏得廣闊的生存空間。只有明晰政府、社區和社會組織在社區治理中的權利、責任與義務，整合社區資源，共同為社區居民服務，才能更好地滿足社區公民日益多元化的需求，形成社區的合作治理局勢，在社區建設中，真正達到善治。

簡言之，充分借鑒新加坡社區發展的有益經驗，重構新型的城市基層治理單元，構建政府與社會之間優化的治理結構，形成多元互動的治理機制，對于進一步推進我國城市社區建設和發展，保障社會的和諧運行，提高城市居民的生活質量，將發揮積極而顯著的作用。

注釋：

①康宇.中國城市社區治理發展歷程及現實困境[J].貴州社會科學,2007(2):66-67.

②何海兵.“國家—社會”范式框架下的中國城市社區研究[J].學術綜述,2006(4):96.

③俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學文獻出版社,2000.

④郁建興,呂明再.治理:國家與市民社會關系理論的再出發[S].求是學刊,2003.

⑤蘭蘭,趙妮婭.治理視野下我國國家與社會關系的重構[J].行政論壇,2004.

⑥魏娜.我國城市社區治理模式:發展演變與制度創新[J].中國人民大學學報, 2003.

⑦Kong L. & Yeoh, B. S. A.: The politics of landscapes in Singapore: constructions of “nation”. New York: Syracuse University Press,2003.

⑧組屋，全稱組合房屋,是由新加坡建屋發展局承擔建筑的公共房屋,現今為大部分新加坡人的住所。

⑨引自新加坡政府網http://infopedia.nl.sg/articles/SIP_1589_2009-10-26.html.

⑩Yeh, S. H. K. ed.: Public housing in Singapore: a multi-disciplinary study. Singapore: Singapore University Press for Housing and Development Board, 1975.

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From Government-led to Social-led Reengineering of Citizen Governance: A Case Study of Community Development in Singapore

Yuan Fangcheng, Geng Jing

Speaking of citizens’ autonomy, community has become the base unit of urban governance, and the management and development of community has become an important part. At present, urban community development lacks practical experience in community autonomy and functional governance. Based on the investigation of the process of community development and construction in Singapore, the paper discusses its characteristics. Promoted by the Singapore government, the subject shift of autonomy is the main feature. Lessons from Singapore are of value to improve the development of China’s urban community governance.

urban community; citizen governance; government-led; Singapore

book=124,ebook=126

C912.81

10.3969/j.issn.1674-7178.2012.06.012

袁方成，華中師范大學政治學研究院副教授，碩士生導師，中央編譯局博士后，《社會主義研究》編輯部編輯，主要研究方向為中外地方治理與政府改革。耿靜，華中師范大學政治學研究院碩士研究生。

（責任編輯：盧小文）

中國博士后科學基金第五批特別資助項目（2012T50117）、霍英東教育基金會基礎性研究課題（131092）和教育部人文社會科學研究一般項目（10YJA810034）的階段性研究成果。