水庫移民共享安置區土地補償性質研究

劉靈輝

（電子科技大學政治與公共管理學院，四川成都 610054）

水庫移民共享安置區土地補償性質研究

劉靈輝

（電子科技大學政治與公共管理學院，四川成都 610054）

研究目的：研究水庫移民安置中安置區土地權利的保護以及移民和安置區居民之間的利益整合。研究方法：理論分析法和文獻資料法。研究結果：通過引入土地產權邊界的概念，分“土地產權邊界內的移民安置”、“土地產權邊界外的非成建制移民安置”和“土地產權邊界外的成建制移民安置”三種情況，分別界定了水庫移民使用安置區土地的補償性質。研究結論：水庫移民使用安置區土地補償性質的界定是安置區集體和居民獲得補償科學化和合理化的前提，也是安置區內部利益分配的關鍵環節。

土地政策；水庫移民；安置區居民；補償性質；土地產權邊界

非自愿性移民是水利水電工程的必然產物，移民安置的妥善與否直接關系工程建設的成敗。中國實行開發性移民的方針，強調移民安置應當堅持以農業安置為主，農村移民安置后，應當使移民擁有與安置區居民基本相當的土地等農業生產資料。移民生產安置是在承包地被淹沒的情況下利用安置區富余的土地資源實現安置，然而安置區居民不希望移民遷入打亂原來的社會秩序，因為移民的到來，意味著對土地、公共設施、市場、就業機會和其他稀缺資源的爭奪更加激烈[1]，不同程度地擠占了當地的耕地等生產資料，降低了當地農民的收入[2]。安置區居民的風險在本質上或強度上都不同于移民的風險，但和他們有聯系并且也可能受到牽連而導致貧困[3]。中國水庫移民安置的與眾不同之處在于，它使社區的團結性在共同承擔損失（尤其是土地損失）上得到充分的體現，安置區居民與移民一起對安置區的土地進行重新分配，使移民獲得相應的土地[4]。雖然安置區居民享有排他性的土地產權，但在移民得不到妥善安置將影響水利水電工程進度甚至影響到地區經濟發展的大背景下，水庫移民安置更多地被作為一項政治性任務來完成。根據卡爾多-希克斯補償標準，要實現安置區土地權利向移民轉移過程中的社會福利改進，就要給予受影響的安置區居民以貨幣補償。然而，現行法律政策對安置區居民的補償問題鮮有考慮[5]。這既不利于安置區居民的利益得到有效保障，也不利于移民和安置區居民之間的融合。

1 國內外水庫移民共享安置區土地補償性質研究評述

1.1 國內外水庫移民共享安置區土地補償性質類型

美國的水利水電工程根據主管部門的不同，分為政府負責項目和業主組織建設項目。政府負責建設的工程屬于公益性項目，移民安置的途徑或是劃撥費用給移民，由移民自行解決出路；或是由政府出錢買好土地、建好房屋等新區的一切設施后，提供給移民使用。而業主組織建設的工程，大多數情況下由業主負責去買土地分配給移民[6]。印度主要通過向工程受益區征收土地的方式，為受工程影響而搬遷的移民提供耕地和居住區。在修建Dhom水利樞紐工程時，政府在受益區向擁有3.23 hm2以上的土地所有者征收土地，然后政府根據移民家庭原有的耕地數量、家庭成員人數等因素分配征收獲得的土地[7]。

中國農村土地屬于集體經濟組織所有，移民的安置范圍超出原集體經濟組織時，都屬于調整其他集體的土地來安置移民。然而，法律明確禁止承包期內調整承包地，調整安置區居民耕地來歸移民使用的做法必然產生移民與安置區居民之間因爭奪土地而產生的矛盾，影響新移民“穩得住，富得起”[8]。因此，政府官員、移民規劃設計、監理專家和理論研究者等都企圖重新界定水庫移民共享安置區土地的性質，以實現移民安置用地獲得途徑的合法化，歸納起來主要有兩種途徑：第一，土地征收。移民安置用地應該在工程受益地區內通過土地征收獲得，安置區被征土地的面積與其受益程度呈正相關，土地資源匱乏的受益地區，應交納一定數量的移民安置費[9]；第二，土地流轉。將征地補償款發給移民，由移民通過出租、轉包、轉讓等市場化手段獲得生產安置用地[10]。

1.2 國內外水庫移民共享安置區土地補償性質評述

1.2.1 購買 購買模式移民安置方式簡單快捷，利益關系簡單，但需要以強大的綜合國力為基礎，對于國家來說需要支付巨額的淹沒補償金。中國經濟發展水平仍處于社會主義初級階段，征地補償標準還沒有達到完全按照土地公開市場價補償移民的程度。同時，農民依賴心理較重，在移民將補償資金用于其他商品消費而非用于購買土地時，移民生活遇到困難仍然會去找政府解決問題，如果政府以已經補償貨幣為由而置之不理，可能誘發社會不穩定因素；如果政府繼續解決這部分人的生產安置問題，則可能陷入“賠不完”的怪圈，背上沉重的社會經濟負擔。更重要的是，中國實行社會主義土地公有制，不允許私人買賣土地，因此購買不適合中國水庫移民安置。

1.2.2 土地征收 土地征收模式能夠有效避開承包期內不得調整土地的法律障礙，較好地理清安置區居民和移民之間的權利義務關系，使移民重新獲得土地以彌補被淹土地的損失，安置區居民因土地損失獲得相應的征地補償，同時，安置區土地流轉補償的標準和分配也相應地獲得了法律依據。但是在安置區成片地征收土地安置移民同樣會產生失地農民，如果在安置區再運用土地調整的方式解決失地農民的土地問題，在移民人數眾多的情況下，將產生“推磨調地①推磨調地即在確定移民安置區域和用地范圍后，將安置區居民的用地往后推移，通過土地再發包的方式解決安置區居民的土地問題，避免出現新的失地農民。”的現象。同時，在通過土地征收模式解決分散安置移民的土地時，不可避免地出現在成片的集體所有土地上，時不時地冒出一枚枚小郵票狀的國有土地，這將造成集體土地和國有土地的權利界線不清、利益混亂，加大土地管理的難度。移民生產安置實質上是以征用土地的補償費和安置補助費為限額，用征地補償費尋求土地容量進行安置[11]，土地征收將導致淹沒區集體和安置區集體的土地都轉變為國家所有，這就產生了政府通過一次性付費獲得淹沒區和安置區雙份土地的現象，這顯然是不公平的，也是違背市場規律的。

1.2.3 市場化土地流轉 水庫移民安置與市場化土地流轉相結合的方式，雖然實現了移民安置用地來源與現行法律法規相銜接，并且有利于引入市場機制實現土地資源在移民和安置區居民之間的優化配置。但是該模式同樣存在著以下5個方面的問題：（1）談判時間過長，成本大幅攀升；（2）市場化土地流轉獲得地塊的分散化與大多數移民的集中安置意愿相脫節；（3）市場化土地流轉只能使移民獲得債權性的土地權利，存在土地權利縮水的問題；（4）如果沒有政府的介入，市場化土地流轉不能有效地解決移民安置后的成員資格和宅基地等問題；（5）容易產生遺留問題，誘發土地產權糾紛，影響移民安置的穩定性。

2 基于土地產權邊界的水庫移民共享安置區土地補償性質界定

2.1 土地產權邊界

所有權是特定主體對物享有的排他性的權利，根據“一物一權”的原則，一物之上只能存在一個所有權以及不相容的他物權[12]。因此，一塊土地上只能有一個所有權主體，一個集體只能享有特定區域范圍內土地的所有權，集體與集體之間的土地權利邊界應該是清晰的。雖然法律規定的土地所有權主體有三種類型，但并不意味著是三者都可以對某一集體土地行使所有權，土地集體所有制中的“集體”，對集體內部的成員來講，土地集體所有制不同于土地私有制；但考察本“集體”與其他“集體”之間的關系時，每個“集體”都應有其獨立的、排他性的利益，每個“集體”一定程度上也是個土地私有者，在這一點上土地集體所有制與土地私有制又沒有什么不同[13]，無論是鄉（鎮）農民集體、村農民集體，還是村民小組農民集體，都有屬于自己的土地，而且邊界十分清晰。土地屬于村民小組的，就以組為單位平均分配土地；土地屬于村集體經濟組織的，就以村為單位平均分配土地[14]。大多數新制度經濟學家認為，產權就是私有產權，非私有產權都不是產權，或者說是無權利狀態[15]。因此，土地產權邊界實際上就是不同集體之間或集體與國家之間的土地所有權界線。

2.2 水庫移民共享安置區土地補償性質的界定

2.2.1 土地產權邊界內安置型 土地產權邊界內安置是指移民安置的范圍在移民原屬的集體經濟組織范圍內，對于超越此范圍或者移民原屬集體土地被全部淹沒的則不屬于此種類型。土地產權邊界內安置與后靠安置存在著某種程度的差異，因為移民后靠安置并不一定都局限于移民原屬集體經濟組織的范圍內。如圖1a所示，興建水利水電工程集體A被部分淹沒，其中A1代表淹沒部分，A2代表未淹沒部分，在環境容量允許的情況下，淹沒區A1所產生的部分移民在A2范圍內安置。移民的土地來源主要包括在A2范圍內開發荒地的新增耕地、利用集體機動地和調整非移民②本文的非移民專指興修淹沒區未納入移民范圍內的居民。土地三種途徑。對于開發荒地和利用集體機動地安置移民的情況，政府應首先支付費用取得集體A荒地和機動地的使用權，機動地可以直接用來安置移民，而荒地后還需要投入資金再進行開發，達到耕種條件后才能承包給移民使用；對于調整A2區域內非移民土地安置移民的情況，由于非移民已經獲得了30年排他性的土地權利，政府強制性地調出非移民的部分土地安置移民，應屬于政府主導下的土地使用權轉讓。在土地產權邊界內安置，移民安置后所屬集體沒有發生任何改變，移民仍屬于集體經濟組織A的成員，移民對集體A土地享有的永續承包權③《中華人民共和國物權法》第126條第2款規定：“前款規定的承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包”。因此，農民享有的30年承包期屆滿后，農民仍然可以憑借成員權資格承包集體土地。集體成員對集體土地的承包是連續的、不間斷的，可謂是一種永續承包的權利。不因土地征收而喪失。因此，土地產權邊界內安置的土地流轉補償性質可界定為：在政府主導下，取得一定年限（剩余承包期）內淹沒區集體剩余的荒地、機動地或者非移民部分土地的使用權轉讓給移民使用，并向受影響產權主體支付費用的過程。

圖1 基于土地產權邊界的水庫移民安置類型Fig.1 Categories ofm igration resettlement for reservoir construction based on boundaries of land property rights

2.2.2 土地產權邊界外非成建制安置 土地產權邊界外非成建制安置是指移民安置的區域不在原移民所屬集體經濟組織的土地所有權界線范圍內，并且在安置區內移民沒有保留原有的建制或者新成立村民小組及以上集體經濟組織。該模式的特點是移民以一戶或多戶為單位分散或相對集中地安插在安置區集體經濟組織內部。如圖1b所示，興建水利水電工程村莊A3被全部或部分淹沒，在考慮了各安置區的資源稟賦狀況、基礎設施條件、當地居民接收移民的積極性、對安置區經濟發展的影響程度等因素后，政府選擇在n個安置區（B1，B2，…，Bn）內安置淹沒區A3所產生的移民。移民的土地來源主要包括使用淹沒區A3的征地補償資金在安置區Bi范圍內開發荒地、利用集體機動地和調整安置區居民土地三種途徑。安置區集體Bi對轉移給集體A3移民使用的土地享有所有權，在調整集體Bi原居民的土地安置移民時，還受到安置區居民30年承包期的限制。同時，在土地產權邊界外非成建制安置時，移民身份發生了相應的變化，喪失了集體經濟組織A3的成員權，同時，基于行政命令①魏文斌等認為村民成員權的取得方式有三種：自然取得、法定取得和議定取得，其中法定取得包括因婚姻取得、因收養取得和因行政命令取得。獲得集體經濟組織Bi的成員權，移民以集體經濟組織Bi的成員身份對新獲得土地享有物權性質的承包經營權，并享有對集體Bi范圍內土地的永續承包權。在土地產權邊界外非成建制的移民安置情況下，安置區集體轉讓給移民的不是一定年限內的土地使用權，而是包括未來承包期在內的土地使用權。因此，土地產權邊界外非成建制安置的土地流轉補償性質可界定為：在政府主導下，安置區集體的荒地、機動地或原居民部分土地的使用權轉讓給移民使用，并使移民享有對集體土地的永續承包權，而向受影響的產權主體支付費用的過程。

2.2.3 土地產權邊界外成建制安置型 土地產權邊界外成建制安置是指移民安置的范圍超越了移民原屬集體經濟組織的所有權界線，并且在安置區內成建制地集中安置。包含兩種情形：第一，移民在安置區保留淹沒區原來的村、組建制基本不變[16]；第二，移民在安置區集中安置并創設了新的組或組以上的集體經濟組織。如圖1c所示，興建水利水電工程集體經濟組織A4被全部或部分淹沒，在考慮了各安置區的資源稟賦狀況、基礎設施條件、當地居民接收移民的積極性、對安置區經濟發展的影響程度等因素后，政府選擇在安置區集體B或者多個安置區集體交界處成建制集中安置淹沒區A4所產生的部分移民。由于移民安置后保留了原有的集體建制或者創設了新的集體建制BA，移民在安置區以獨立的集體經濟組織存在，因此，無論移民安置用地的來源是通過開發荒地、利用集體預留地，還是調整安置區居民的土地等方式獲得，移民集體BA對政府配置的土地都享有與其他集體經濟組織同等的權利。移民集體BA享有的土地屬新劃定區域，與安置區集體B之間的土地產權邊界是明晰的，故在土地產權邊界外成建制安置移民的情況下是在安置區集體B和移民集體BA之間發生土地產權關系轉移，移民集體在安置區獲得土地的性質應該屬于在國家主導下的土地所有權轉讓。此時，移民的身份也相應地發生了改變，喪失了集體經濟組織A4的成員權，而基于行政命令獲得移民集體BA的成員權，在移民集體BA在安置區獲得土地所有權后，移民再通過承包集體BA享有所有權的土地而重新獲得物權性質的承包經營權，并基于成員資格對集體BA的土地享有永續承包權。土地產權邊界外成建制安置的土地流轉補償性質可界定為：在政府主導下，單個或多個安置區集體部分土地的所有權轉讓給移民集體所有，并向受影響的產權主體支付費用的過程。

3 結論和討論

水庫移民共享安置土地補償性質要根據不同的情況分別進行界定。在土地產權邊界內安置的情況下，補償性質屬于剩余承包期內土地使用權轉讓的補償；在土地產權邊界外非成建制安置的情況下，補償性質屬于土地使用權長期性轉讓的補償；在土地產權邊界外成建制安置的情況下，補償性質屬于土地所有權轉讓的補償。雖然，本文引入了土地產權邊界的概念對安置區土地流轉補償的性質進行了界定，但是這種界定僅限于政府利用集體土地安置移民的情況，在政府利用國有農場的土地安置移民的情況下，農場和移民之間土地流轉的補償性質需要再進行深入的研究。同時，移民共享安置區土地補償標準的確定方法也應作深入的研究，避免對不同庫區或同一庫區不同安置區采取統一補償標準的混亂局面[17]。由于中國農村土地制度是集體和農民共享土地產權，因此，安置區土地流轉補償資金應當在集體和轉出耕地的居民之間進行合理的分配，對轉出耕地的安置區居民之間的資金分配也應做出詳細的規定[18]，以實現利益受損各方都能得到充分合理的補償。

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Study on the Categories of Land-sharing Com pensation Between the Original Residents and M igrants in the Reservoir Resettlement Area

LIU Ling-hui
（College of Politics and Public Management，University of Electronic Science and Technology of China,Chengdu 610054,China）

The research purpose of this paper is explore the way to ensure the land properties in the reservoir resettlement area and balance the interests between the original residents and migrants.Methods of theoretical analysis and documentary are used.The results show that a definition about the boundary of land property right is developed.Furthermore,the definition can be divided into three categorieswhich including“resettling themigrants in the original economic collective”,“resettling themigrants in the other economic collective,and no new collective are established”,“resettling themigrants in the other economic collective,and themigrant consist of a new collective”.According to the characteristic of each category,the nature of land transference compensation is well defined.The conclusion of the study is that the nature of land transfer from local residents tomigrants need first to be defined in order to balance the relevant interests of the local collective and residents,which is also the key link of profit-sharing in the resettlement area.

land policy;reservoirmigrants;local residents;nature of compensation;boundary of land property rights

F301.0

A

1001-8158（2012）06-0015-05

2011-10-10

2012-06-04

中國水電工程顧問集團公司科技項目“水電工程建設征地移民安置過程中土地流轉問題研究”（CHC-KJ-2007-21-4）；中央高校基本科研業務費專項資金項目（ZYGX2010J135）。

劉靈輝（1982-），男，河南伊川人，博士，講師。主要研究方向為土地制度與政策、土地利用與規劃。E-mail:liulinghui2005@163.com