村級土地利用分區類型與方法研究

曹 蕾，鐘 菲，章 明

（1.重慶市國土資源和房屋勘測規劃院，重慶 400020；2.國土資源部土地利用重點實驗室重慶研究中心，重慶 400020）

村級土地利用分區類型與方法研究

曹 蕾1,2，鐘 菲1,2，章 明1,2

（1.重慶市國土資源和房屋勘測規劃院，重慶 400020；2.國土資源部土地利用重點實驗室重慶研究中心，重慶 400020）

研究目的：為在村級土地利用規劃中科學地劃分土地利用分區，有效落實規劃任務、實現規劃目標。研究方法：綜合歸納法和案例分析法。研究結果：構建了由產業功能區與用途管制片構成的兩級分區體系，初步確定分區類型，提出公眾參與式分區方法。研究結論：兩級分區類型體系既能服務村域產業發展，又能與上一級土地規劃相銜接，有利于實現土地組織利用、生產經營管理和土地利用管理的一體化；公眾參與式分區有利于提高公眾認可程度，保障分區方案順利實施，促進村內民主化、透明化、科學化土地利用管理體制構建。

土地利用分區；村級；類型體系；方法

土地利用分區是土地利用規劃的核心內容，新一輪土地利用規劃更突出了以分區為載體的土地利用空間管制。村級是落實和實施土地利用、管理諸項措施的最基層區域單元[1]，合理的村級土地利用分區有助于落實土地用途管制，實現土地利用精細化管理，促進土地資源的可持續利用。當前，土地利用分區研究受到學者們的廣泛關注，在分區指標選取、分區思路、方法以及地理信息技術應用[2-7]等方面取得了豐碩成果。但現有研究多集中于全國、省域、縣域等宏觀尺度的土地利用綜合分區，鄉鎮、村等微觀尺度的土地利用分區研究較少。本文從村級微觀角度出發，在分析村級土地利用分區特點與需求的基礎上，探索構建產業功能區與用途管制片兩級分區體系，初步確定分區類型，提出公眾參與式分區思路與方法，并將其應用于重慶市西彭鎮千秋村，研究村級土地利用分區類型體系與方法的科學性和應用價值。

1 村級土地利用分區的特點

土地利用分區是各級土地利用規劃的基本方法和重要內容，是指導區域土地利用的重要依據，不同層次的土地利用分區具有不同的性質、承擔著不同的作用。村級是土地利用與土地管理具體實施的基層組織，村級土地利用規劃重點解決村域土地如何組織利用，如何進行生產經營管理，如何有效指導實際土地利用管理等問題[8]，要求其土地利用分區能具體指導土地利用、生產經營和落實土地管理措施，有效實現土地利用、生產、管理的有機結合。因此，村級土地利用分區與其他宏觀層面土地利用分區相比更注重實施性和可操作性。

村級土地利用分區的目的在于以土地利用結構調整促進村域產業與經濟發展，同時將上級規劃各項控制指標落實到具體的圖斑上。土地利用區承載著促進生產經營、協調用地需求、落實用途管制等多重任務。若將其劃分得過細，不能實現規模經營，滿足產業發展需求；劃分得較為宏觀，又不能滿足微觀土地利用規劃中用途管制制度有效實施的需求。因此，在現有土地利用分區框架思想的指導下，針對村級土地利用規劃的特點，村域社會經濟發展中的土地功能定位以及土地管理的需求，構建相匹配的分區類型體系，選取適宜的分區方法尤為迫切。

2 村級土地利用分區類型體系構建

按照上述村級土地利用分區的特點與需求，筆者構建了一個既能與村域其他相關規劃融合協調，合理安排各業用地，又能與上級土地利用規劃相銜接，落實各項控制指標和土地用途管制的兩級土地利用分區體系（表1）。一級為產業功能區，服務于村域產業經濟發展；二級為用途管制片[9]，落實土地用途管制。產業功能區是用途管制片的基礎，用途管制片是產業功能區的細化，兩級分區將土地組織利用、生產經營管理和土地利用管理三者有機融合為一體，能夠推進土地精細化管理。

產業功能區是為滿足村域產業發展的需要，按照產業功能的一致性和差異性劃定的空間區域。依據國民經濟行業分類初步確定產業功能區類型，一般包括農業（糧食、蔬菜、花卉）區、果業區、林業區、畜牧業區、養殖業區、加工業區、商務服務區、高新技術區、風景旅游區、居住文化區等。結合村域土地生產經營方式和社會經濟發展需要，確定適宜發展的產業類型，從而確定產業功能區類型，產業功能區的具體名稱可結合區域主導功能確定。

表1 村級土地利用分區類型體系Tab.1 The categories system of land zoning at village level

用途管制片是為指導村域土地合理利用、控制土地用途轉變、落實用途管制，在產業功能區基礎上劃定的空間區域。在鄉鎮級土地用途分區的框架下，按照用途管制措施的相對一致性和差異性，確定用途管制片類型，一般包括基本農田保護片、一般農田片、其他農地片、居民點用地片、生產性建設用地片、獨立工礦片、生態保護片、自然與文化保護片等。用途管制片具有一定的獨立性，某類片區內能夠獨立從事某種生產、經營活動，并按照相同的用途管制措施管理；又具有相互性，同一產業功能區內的各類用途管制片綜合支撐該產業功能區功能的實現。

3 公眾參與式土地利用分區方法研究

3.1 公眾參與式方法的必要性

作為實施性的控制型類型區，村級土地利用分區與土地管理部門、土地所有者、土地使用者以及土地經營者等各方主體息息相關，公眾利益的體現也最為集中。因此，為平衡協調各方利益，真正實現分區的作用，迫切需要采取公眾參與式分區方法，最大限度地讓各方主體積極參與到土地利用分區中來，使分區更符合村域組織、生產、管理的實際需要，同時也能讓各方主體更自覺、更積極地參與到土地利用的實施和監督中。公眾參與式分區是一個在各方主體積極參與和充分配合下對分區區域社會、經濟、自然條件和土地利用狀況進行評價分析，共同協商和決策土地利用主要方向、方式和布局，形成土地利用分區方案的過程[10]。

3.2 公眾參與式方法

公眾參與式是政府、專家和公眾共同參與的開放式決策系統[11]。在村級土地利用分區中，政府主要包括縣級人民政府和鄉鎮人民政府，統籌制定村域發展定位與目標，為村域發展提供戰略指導；專家主要包括聘請專家和技術單位，利用自身專業知識提供技術支持；公眾主要包括各部門、村集體組織、村民和企業，共同參與村域土地利用：各部門是村域土地的需求者，要求落實本部門的用地需求；村集體組織是村域土地的所有者，是土地利用組織、安排方面的指揮中心；村民是村域土地的直接經營者，對實際土地利用方向、性質、布局擁有決策權和支配權；企業是新農村建設的投資者，參與土地的生產經營。公眾參與的方式有意愿調查、會議式參與、輿論式參與[12]，針對村級土地利用分區的不同階段采用不同的方式和途徑。

（1）分區框架設計階段。該階段的目的是在現狀分析和意愿調查的基礎上，從宏觀角度對土地利用分區做出總體控制，形成一個反映主要用地空間關系的格局框架。首先，收集村域自然條件、社會經濟發展狀況、土地利用現狀等資料，為現狀分析奠定基礎。其次，采用座談的方式與鄉鎮干部、村社干部、村民代表以及企業代表進行交流，充分了解各方對村域未來發展定位與產業發展方向的預期。再次，通過問卷調查、走訪等途徑摸清村集體組織、村民、企業在村域土地組織利用方式、土地用途與布局等方面的意愿，最終形成村域土地利用格局框架。

（2）產業功能區劃分階段。該階段的目的是在總體分區框架的指導下，根據相關規劃確定產業功能區類型，落實村域產業發展用地。根據村域范圍內現有的產業發展規劃、新農村建設規劃等相關規劃，結合土地利用特點、生產經營方式、組織管理形式以及產業類型和功能的相對一致性和差異性，提出多種產業功能區劃分方案。產業功能區劃分過程不是一個絕對擇優的過程，是經過評比、反復協調，多次平衡而選擇較優的過程。采用研討會、座談會等形式對產業類型是否適宜，是否充分發揮村域特點和優勢；產業布局、規模是否科學、合理進行討論，聽取聘請專家、各部門、土地利用主體的意見和建議。根據各方的反饋意見，不斷協調、綜合，形成最終方案。

（3）用途管制片劃分階段。該階段的目的是在產業功能區內落實上一級規劃控制指標，實現用途管制。在堅持耕地保有量不減少、建設用地總量不突破、節約集約用地的前提下，依據各產業功能區的主要功能和區內土壤質地、坡度、基礎設施等條件，結合土地利用主體意愿，確定用途管制片類型和規模。用途管制片劃分需要各部門的配合才能完成，組織召開各部門協調論證會，各部門從自身需求提出用地要求，就耕地、基本農田、村鎮建設用地的規模和布局等土地利用重大問題進行討論，對矛盾較突出的用地需求進行共同協調。此后交聘請專家討論，對用途管制片是否做到科學規劃、合理布局；是否符合落實用途管制制度；是否提高集約利用水平等進行討論。最后通過公示、圖片展示、召開村民大會等途徑向公眾展示方案，廣泛征求公眾意見。根據反饋意見，調整修改分片方案。

表2 村級土地利用分區總體框架Tab.2 The general framework of land zoning at village level

4 實例應用

4.1 村域概況

重慶市九龍坡區西彭鎮千秋村位于該鎮西北部，地處白市驛——西彭組團經濟發展片區。該村地理位置優越，主城區繞城高速公路縱貫全境并在村內設有出口，交通便利。村內山水相依，是大溪河上游的水源涵養地，生態環境條件優越，有利于打造水鄉特色，營造鄉村濕地景觀。村內現有主導產業為種植業，土地總面積300.60 hm2，其中農用地229.17 hm2，建設用地54.25 hm2，未利用地17.18 hm2。

4.2 土地利用分區結果

4.2.1 分區框架設計千秋村處于雙福工業片區和西彭工業片區間的綠化隔離組團中，北面是大溪河源頭——團結水庫，西、南兩面是大溪河，岸線長度約4500 m，自然生態資源非常豐富。土地利用類型以耕地為主，擁有小規模的果園和養殖水面。因此，其產業發展定位為生態農業園，通過發展現代農業，引導和推動農業生產和休閑服務的發展。在土地組織利用方式上，將村域土地流轉給企業進行統一生產經營。在土地利用區域布局上，因地制宜地貫徹“集中為主、分散為輔、散中適聚”的格局規劃理念，在現有果園的基礎上擴大果樹種植面積，形成果樹產業規模化；圍繞水體發展水產及水生蔬菜等產業；以“集中為主、分散為輔”布局居民點。

4.2.2 產業功能區劃分結果 根據《西彭鎮千秋生態農業園區總體規劃》中提出的“一帶八區”的功能區劃，按照產業功能區布局思路，經過反復協調與綜合平衡，最后將千秋村劃分為8個產業功能區，即高新農業展示區、珍禽養殖區、農果體驗區、商務服務區、居住文化區、林業生態區、農業生產區以及風景旅游區（圖1）。

4.2.3 用途管制片劃分結果 村域中部與南部大部分為紫色土壤，北部多為黃砂巖冷砂黃泥。其土層厚度分布不均，北部淺丘土層較薄且土壤瘠薄，大溪河兩岸和村域中部農田土層較厚且土壤肥沃。村域整體地勢較平坦，在溝谷兩側分布有較少的陡坡、急坡區域。坡度大于25°的區域主要分布在村域東南部。大溪河流經村域大部分區域，水系發達，灌溉系統較為完善。在8個產業功能區內，按照各類土地用途布局的原則和思路，經過反復綜合協調、平衡，最終形成62個用途管制片（圖2）。

圖1 千秋村產業功能分區圖Fig.1 Industrial zones in Qianqiu Village

圖2 千秋村用途管制分片圖Fig.2 The land use control in the Qianqiu Village

5 結論

村級土地利用分區是指導村域土地利用方向、保障規劃目標實現的重要基礎，承擔著保障村域產業經濟發展、協調各類用地矛盾、落實規劃控制指標、實現用途管制等多重任務。宏觀尺度的分區類型和方法不適宜村級微觀土地利用分區。本文根據村級土地利用分區的特點和需求，探索構建了產業功能區與用途管制片兩級分區體系，初步確定了產業功能區和用途管制片類型，提出公眾參與式土地利用分區方法。兩級分區體系和公眾參與式方法有利于將產業發展、公眾意愿、用途管制緊密結合起來，實現土地組織利用、生產經營管理和土地利用管理一體化，推進土地精細化管理，促進村內民主化、透明化、科學化管理體制構建。

（

）：

［1］陳榮蓉，葉公強，楊朝現，等.村級土地利用規劃編制［J］.中國土地科學，2009，23（3）：32-36.

［2］王秀紅，何書金，張鐿鋰，等.基于因子分析的中國西部土地利用程度分區［J］.地理研究，2001，20（6）：731-738.

［3］叢明珠，歐向軍，趙清，等.基于主成分分析法的江蘇省土地利用綜合分區研究［J］.地理研究，2008，27（3）：574-582.

［4］焦慶東，楊慶媛，馮應斌，等.基于Pearson分層聚類的重慶市土地利用分區研究［J］.西南大學學報（自然科學版），2009，31（6）：173-178.

［5］齊偉，曲衍波，劉洪義，等.區域代表性景觀格局指數篩選與土地利用分區［J］.中國土地科學，2009，23（1）：33-37.

［6］趙榮欽，黃賢金，鐘太洋，等.聚類分析在江蘇沿海地區土地利用分區中的應用［J］.農業工程學報，2010，26（6）：310-314.

［7］王學軍.空間分析技術與地理信息系統的結合［J］.地理研究，1997，16（3）：70-74.

［8］曹蕾，鐘菲，譚英，等.村級土地利用規劃中土地利用分區探討［J］.資源開發與市場，2011，10：924-926.

［9］陳榮蓉，葉公強，楊朝現，等.土地利用片在村級土地利用規劃中的應用［J］.西南師范大學學報（自然科學版），2009，34（4）：228-232.

［10］李江華，趙景柱，趙小敏.新一輪土地利用總體規劃修編中參與式方法的應用［J］.中國土地科學，2005，19（4）：49-50.

［11］趙哲遠，沈曉春.公眾參與土地利用規劃的初步探索——以浙江省嘉善縣為［J］.經濟地理，2005，25（4）：551-556.

［12］薛繼斌.土地整理規劃環境影響評價研究［D］.杭州：浙江大學，2004：126-145.

Categories and M ethods of Land Zoning at Village Level

CAO Lei1,2,ZHONG Fei1,2,ZHANG Ming1,2
（1.Chongqing Institute of Surveying and Planning for Land Resources and Housing,Chongqing 400020,China;2.Key Laboratory of Land Use,Ministry of Land and Resources,Chongqing Research Center,Chongqing 400020,China）

The purpose of this paper is to explore the scientific categories andmethods of land zoning at village level in order to effectively implement the planned tasks and achieve the planned aims.Methods employed included induction,deduction and case study.The results indicated that a two-level land zoning system were established,which consisted of industrial zones and land use control zones.The categories of land zoning were preliminarily proposed.Furthermore,the public participationmethodswere also developed.Itwas concluded that 1）the two-level system could integrate the land use,productionmanagement and land usemanagement through its easy coordination with the land use planning at higher level;2）the proposed public participation method at village level could enhance the acceptance of farmers,which could further ensure the smooth implementation of the planning,and result in a democratic,transparent and scientific land usemanagement system at village level.

land zoning;village level;categories;method

F301.4

A

1001-8158（2012）01-0045-05

2011-07-20

2011-12-19

“十一五”國家科技支撐計劃課題“村鎮住宅土地利用分區管制技術研究”（2008BAJ08B03）。

曹蕾（1980-），女，重慶江津人，碩士，高級工程師。主要研究方向為土地利用規劃。E-mail:82121600@qq.com