城鄉統籌的村級土地利用規劃基本問題研究

李憲文

（中國土地勘測規劃院，北京 100035）

城鄉統籌的村級土地利用規劃基本問題研究

李憲文

（中國土地勘測規劃院，北京 100035）

研究目的：為正在逐步開展的村級土地利用規劃編制工作提供參考。研究方法：歸納綜合法。研究結果:雖然村級土地利用規劃存在著各種各樣的問題，但中國很有必要開展村級土地利用規劃。研究結論:開展村級土地利用規劃要突出鄉村特色，要加強規劃能力建設，要按照需求導向、分類指導的原則逐步開展相關標準的研究，并按需試點開展村級土地利用規劃編制工作。

土地利用規劃；城鄉統籌；村尺度

中國處在快速工業化、城市化的發展轉型時期，城鄉統籌發展是全面建設小康社會的重要戰略?？臻g規劃是落實這一發展戰略的重要工具。城鄉規劃方面，大量的村莊規劃編制實踐以及村莊規劃技術的研究正在開展。土地利用規劃方面，加強村土地利用規劃研究，重視農村建設用地管理，促進“兩規合一“成為趨勢之一[1-2]。在重慶市、浙江省等地開展實踐工作的基礎上，村級土地利用規劃研究逐步開展[3-6]。本文在當前村級土地利用規劃存在的問題的基礎上，從城鄉統籌出發提出了村級土地利用規劃定位、原則和主要內容，明確規劃編制中的基本問題，以期為逐步開展的村級土地利用規劃編制工作提供參考。

1 開展村級土地利用規劃的必要性

1.1 加強農村土地合理利用的管理需要

在中國近年快速的工業化、城市化發展過程中，農村土地利用管理已引起足夠的重視，但農村土地利用問題依然嚴重：一是一些地區農村居民點用地粗放且利用率低；二是農村基礎設施包括公共設施和公用設施匱乏，農民生活條件落后；三是高質量的基本農田得不到有效保護，個別地區出現基本農田“上山、下海、進村莊”的情況；四是農業資本“進村“與農地規?；洜I促進農地承包經營權流轉，流轉中的土地用途管制規范不夠。因此，需要以統籌城鄉為原則，開展村級土地利用規劃。

1.2 推進城鄉統籌的土地利用規劃體系的需要

2003年，中央提出了“五個統籌”，而城鄉統籌發展是關鍵，《城鄉規劃法》正是在這一背景下產生的。2004年以來，連續8個關于“三農”問題的文件對農村土地管理提出了更高的要求。與此相適應，加強農村土地利用管理的政策頻出。尤其是2006年以來，國土資源部發文對農村宅基地、設施農用地、農村土地整治提出了一系列的要求，客觀上要求加強村土地利用規劃，彌補當前在土地利用規劃中重視控制城鎮建設用地擴展和保護耕地，農村居民點用地調整以及村級土地利用規劃未得到足夠重視的問題，促進城鄉統籌的土地利用規劃體系構建。

1.3 開展村級土地利用規劃編制的技術需要

在國家實行城鄉統籌戰略的背景下，一些省、市相繼實行村土地利用規劃試點。重慶市國土資源和房屋管理局《關于推進村級土地利用規劃試點工作的通知》中提出重點在城鄉統籌發展綜合配套改革先行試驗區、新農村建設示范村、土地開發整理推進城鄉區域統籌項目區及其他有條件的地區開展村級土地利用規劃試點工作。浙江省國土資源廳《關于在我省開展村土地利用規劃編制試點工作的通知》中提出在桐鄉市等4個市開展村土地利用規劃編制試點。服務村土地利用規劃的實踐并規范當前村土地利用規劃技術需要明確村土地利用規劃的內容。

2 村級土地利用規劃存在的問題

2.1 多種類型的規劃并存，村級土地利用規劃定位不清

與鄉（鎮）級土地利用規劃相同，目前在村尺度上也呈現多種規劃并存的現象，有建設部的村莊規劃、農業部的新農村建設規劃、國土部的土地整治規劃等等。這些規劃均從不同部門的角度對村土地利用空間和活動做出不同詳細程度的安排，村級土地利用規劃的范圍和深度尚不清晰。

2.2 可參照的技術標準缺乏，規劃編制技術研究不足

目前的村土地利用規劃主要參考《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GBJ137-1990，新版為GB50137-2011）和《鎮規劃標準》（GB50188-2007）。這兩個標準主要針對城鎮，對鄉村用地具有一定的不適應性。1993年頒布的《村鎮規劃標準》（GB50188-93）已經廢除，因此村級規劃標準目前缺失。規劃標準是規劃編制技術研究的重要方面，在村莊規劃用地方面有一定的研究，但涉及村級土地利用規劃系統的技術研究不夠。

2.3 沿襲高層土地利用規劃模式，鄉村特色和尺度特色不明

《全國土地利用總體規劃（2006—2020）》確定規劃期內土地利用的目標是守住耕地紅線、保障科學發展的建設用地、土地利用結構得到優化、土地整理復墾開發全面推進、土地生態保護和建設取得積極成效等。具體落實到不同尺度和不同地域應具有不同的特點，比如更多的農區村人口出現減少的趨勢，改善農村居民點的基礎設施建設、保護耕地的數量和質量而不是保障建設用地成為鄉村規劃的特點。從尺度上看，應制定可操作的用地控制指標或規則，而不是原則性的用地指南。同時，作為最低層的規劃，目前體現地方特點的多樣化研究仍顯不足。

2.4 村級土地利用規劃相關的法律缺少，影響規劃的有效實施

《城鄉規劃法》賦予村莊規劃的法律地位，各省、市、縣開展了大量的村莊規劃實踐及研究工作。隨著中國社會經濟的發展，一些農村地區的農村宅基地管理、設施農用地管理以及農地承包經營權流轉中的耕地保護等對大尺度的村級土地利用規劃提出要求，由于目前缺乏法律地區，規劃的有效實施仍然存在一定的問題。

表1 縣以下尺度空間規劃體系Tab.1 Spatial planning system w ithin county level in China

3 村級土地利用規劃

3.1 規劃的定位

鑒于當前只有部分城郊地區或土地利用變化較大的村有條件并具有開展村級土地利用規劃的必要性，目前村級土地利用規劃定位為鄉（鎮）土地利用規劃的組成部分，非獨立層級的規劃，編制和報批和鄉（鎮）土地利用規劃同步進行。內容上以空間管制為主導，落實好鄉（鎮）級土地利用規劃的要求，做好與相關規劃的銜接。

3.2 規劃的主要原則

新農村建設規劃首先突出了產業規劃，主要以富民為目標，同時兼顧全面發展，特別是進行產業布局、村莊布局規劃，實行村莊功能分區，是一個新的規劃理念，適應了農村發展的新要求，對農村規劃建設很有現實意義。

（1）實施性。1∶10000為主比例尺的鄉（鎮）土地利用規劃難以滿足村級土地利用管理的要求，村級土地利用規劃作為上一級規劃的實施性規劃，重點是落實上級規劃的指標和分區落實到具體的用地單元。

（2）“兩規合一”。在“一張圖”上落實上級土地利用規劃、鎮域規劃，將村莊建設用地、農村基礎設施、農用地保護、土地生態環境保護等作為一體的村級土地利用規劃，首先是綜合性的規劃，不僅包括村莊規劃，也包括農用地的保護和生態、景觀的保護，不僅包括土地利用的內容，也包括人口和產業的內容。

（3）空間導向。新一輪土地利用規劃強化了建設用地空間管制，但是受剛性指標的制約，空間區位和范圍的確定仍受到一定約束，轉“指標加空間”模式為“空間加指標”的模式，更能適應市場的需求。

（4）靈活性。考慮全國不同村在地域面積、自然和社會經濟條件等方面的多樣性，村級土地利用規劃應具有更多靈活性，重點研究形成土地利用類型以及土地利用分區類型等各類數據庫，為規劃提供參考，而不是建立統一的標準。

3.3 規劃的主要內容

根據以上定位和原則，確定村級土地利用規劃的主要內容包括以下方面：（1）社會經濟發展戰略。以區域分析為基礎，研究村人口變化特點和驅動因素，估算規劃期末的人口規模。分析村經濟發展的優勢和劣勢，估算經濟發展趨勢，預測生產建設用地需求。（2）耕地和基本農田安排。在對耕地質量進行評價的基礎上，綜合考慮上級土地利用規劃的要求、區位、村民意愿等因素，劃分基本農田保護區和一般農地區。（3）村居住用地和公共設施用地。綜合考慮人口規模、用地標準、區位條件和村民意愿，確定農村居住用地布局調整（遷并）方案以及公共設施的用地安排，改善村民生活條件。（4）獨立建設用地與區域交通設施用地等建設用地安排。依據村經濟發展戰略，合理安排獨立建設用地（工業、倉儲等）和區域交通設施用地，改善村民生產條件，促進生產發展。（5）生態用地安排。以生態敏感性評價為基礎，合理劃分生態保護用地與生態治理區等，促進村域生態安全。（6）土地用途管制分區。統籌協調上述各類用地安排，從管理需求出發，采用公眾參與方式劃分土地用途管制分區并制定有效的管制規則。（7）規劃實施保障措施。主要以具體項目、投資等經濟措施和社會措施為主，而非行政和法律措施為主。

4 開展村土地利用規劃編制的建議

4.1 突出特色，探討符合鄉村和村級特點的土地利用規劃基本理論

鄉村社會是一個明顯的“熟人社會”，有較大的封閉性、穩定性和傳統的承繼性，因此，鄉村規劃的理念應充分體現鄉村的特點。同時村作為最基層單元，村級土地利用規劃最具有實施性。因此，村土地利用規劃的基本理論至少包括：一是村土地利用規劃與城鄉規劃的關系，體現“兩規合一”還是維持“兩條線”；二是規劃內容體現綜合性還是以土地為主；三是規劃模式方面，選擇“規模分解、空間落地”模式還是“布局優化、指標控制”模式；四是規劃方法方面，采用自下而上公眾參與的方法還是自上而下的理性規劃方法等等。

4.2 夯實基礎，加強村級土地利用規劃的能力建設

目前上海市、天津市、廣東省和浙江省等發達地區已經開展了1∶2000比例尺地形圖和土地利用現狀圖等基礎工作，為村土地利用規劃工作的開展奠定了良好基礎。其他有條件有需要的地區也應與二調數據相銜接，開展1∶2000主比例尺的土地利用現狀調查工作。與城鎮地籍和農村地籍相銜接，開展村土地利用地籍調查和建庫工作。加強村土地利用相關資料的整理和歸檔工作。加強村土地利用信息化建設。

4.3 分類指導，逐步開展村級土地利用規劃標準研究

按照需求導向、分類指導的原則逐步開展相關標準的研究，逐步納入國土資源標準系列。具體包括4類標準：調查方面標準包括村級土地利用調查技術規范、村級土地利用現狀分類標準、村級土地利用現狀數據庫建庫標準；評價方面標準包括村級農用地評價規范、村級建設用地評價規范、村級土地生態敏感性評價規范；規劃方面包括村級土地利用規劃編制規程、村級土地利用規劃設計標準、村級土地利用規劃制圖規范、村級土地利用規劃環境影響評價指南；實施方面包括村級土地利用規劃監測技術規范、土地利用規劃實施評價指南等。

4.4 試點先行，按需開展村級土地利用規劃編制工作

在重慶市、浙江省開展村級土地利用規劃探索的基礎上，開展村級土地利用規劃編制試點，總結規劃經驗，探索規劃方法，改進規劃體制。在土地利用矛盾突出地區、土地利用變化快速地區等不同類型地區開展規劃編制的試點，形成相對成熟的經驗，進行有效推廣，實現土地精細化管理，為發揮土地利用規劃的作用提供基礎。

（

）：

［1］王群，張穎，王萬茂.關于村級土地利用規劃編制基本問題的探討［J］.中國土地科學，2010，24（3）：19-24.

［2］渠甲源，劉秀華.論新農村建設中村級土地利用規劃的編制［J］.西南農業大學學報（社會科學版），2008，6（6）：10-13.

［3］田水松，鄭財貴，葉公強.論管理一體化的土地利用規劃思想——以重慶市江北區魚嘴鎮雙溪村土地利用規劃為例［J］.農業資源與環境科學，2008，24（10）：504-508.

［4］單美，王靜，王訓，等.新農村建設村級土地利用規劃研究進展［J］.地理與地理信息科學，2011，27（2）：76-79.

［5］陳榮蓉，葉公強，楊朝現，等.村級土地利用規劃編制［J］.中國土地科學，2009，23（3）：32-36.

［6］朱曉華，丁晶晶，劉彥隨，等.村域尺度土地利用現狀分類體系的構建與應用——以山東禹城牌子村為例［J］.地理研究，2010，29（5）：883-890.

Basic Issues in the Land Use Planning at Village Level in the Context of Urban-Rural Synergy

LIXian-wen
（China Land Surveying and Planning Institute,Beijing 100035,China）

The purpose of this paper is to provide the references for the ongoing land use planning at village level.Method of deduction analysis was used.The results indicated that itwas necessary for China to carry out the land use planning at village level although there were problems within the process.The paper concluded that four issues should be taken into account.Firstly the rural characteristics should be paid more attention in the design of land use planning at village level.Secondly the planning abilities of planners should be strengthened.Thirdly,it was necessary to gradually develop the related standard according to the practical demand and the principle of classification.Finally it was necessary to carry out the design of land use planning in some pilot villages.

land use planning;urban-rural synergy;village level

F301.23

A

1001-8158（2012）01-0067-04

2011-12-20

“十一五”國家科技支撐計劃課題“村鎮住宅土地利用分區管制技術研究”（2008BAJ08B03）。

李憲文（1965-），男，山東聊城人，博士，研究員。主要研究方向為土地利用與管理。E-mail:lixianwen@mail.clspi.org.cn