基于創新雙螺旋模型的戰略性新興產業促進政策體系研究

李 奎，陳麗佳

(廣東省技術經濟研究發展中心科技與社會研究所，廣東廣州510070)

一、引言

戰略性新興產業是以重大技術突破和重大發展需求為基礎，對經濟社會全局和長遠發展具有重大引領帶動作用，知識技術密集、物質資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產業［1］。經過全球金融危機的“陣痛”，世界眾多國家和地區都把戰略性新興產業作為搶占未來經濟制高點的“新寵”，美國、歐盟、日本、韓國、新加坡等國家和地區紛紛制定新興產業發展戰略，搶先布局新能源、電動汽車、生命健康、寬帶網絡、生物醫藥等新興技術領域，把新興產業發展作為經濟增長的新動力。我國政府高度重視培育發展戰略性新興產業，2010年國務院通過《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，提出了扶持發展戰略性新興產業的一攬子政策措施。與此同時，全國各地紛紛對戰略性新興產業進行規劃部署，力爭在新一輪產業競賽中先人一步，搶先邁入戰略性新興產業發展的快車道。廣東、江蘇、北京、上海、浙江、湖南、黑龍江等地相繼結合本地實際選擇了一批戰略性新興產業作為主攻對象，期望將其發展成為區域經濟的先導產業和支柱產業。

新興產業在其發展初期，大多缺少競爭優勢，技術和市場風險高，不確定性強，資金投入不足，其發展不能完全依賴于市場的自發行為，需要政府采取一系列的政策措施，對產業發展各環節進行必要的培育和扶持。近幾年，各發達國家爭先制定強有力的產業促進政策，力圖以政策優勢搶占新興產業發展的主動權。我國各地各部門也都在加緊研究制定促進戰略性新興產業發展的政策措施，對戰略性新興產業促進政策的決策參考需求十分迫切，關于戰略性新興產業發展規律及促進政策的研究已經成為理論界和學術界的研究熱點［2］。

二、戰略性新興產業發展的國際比較

隨著世界經濟的持續低迷，各主要發達國家選擇了不同的新興產業作為突破口。美國、日本、英國、德國、韓國等國家都通過制定相應的新興產業發展規劃來布局本地區未來新興產業的發展(見圖1)。

圖1 全球戰略性新興產業地圖

美國奧巴馬政府將發展重點放在新能源和環保產業上，并在太空探險、醫療保健和環境保護等前瞻性領域上進行大力扶持，提出重點在新能源、干細胞、航空航天、寬帶網絡的研發和產業化上取得突破。歐盟委員會已經制定了一項發展“環保型經濟”的中長期規劃，該規劃提出歐盟將籌措金額超過1050億歐元的專項資金，在2009～2013年的5年時間中，努力打造具有國際水平和全球競爭力的“綠色產業”，重點發展“綠色能源”、“綠色電器”、“綠色建筑”、“綠色交通”和“綠色城市”五大產業領域。英國政府則制定了《打造英國未來》發展戰略，提出要優先發展生命科學、數字媒體和技術、工程建筑、先進制造業及低碳能源五個新興產業。日本政府則選擇重點發展新能源、IT、生物醫藥及新材料產業四大戰略性產業領域［3］。

我國在國際金融危機爆發后，面臨調整經濟結構、轉變經濟發展方式的緊迫任務，在下發的《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》中提出要重點發展新能源、節能環保、新材料、生物醫藥、新一代信息技術、高端裝備制造及新能源汽車等七大產業。隨后，各地相繼提出了本地區重點發展的戰略性新興產業領域，在全國掀起一股戰略性新興產業發展熱潮。(見圖2)

圖2 我國戰略性新興產業分布地圖

三、戰略性新興產業形成和發展原動力：基于“創新2.0”的雙螺旋模型

戰略性新興產業的形成和發展是一個非常復雜的過程，一般來說，一個產業的形成可以有以下四種方式:一是完全新生一個產業，二是從傳統產業分化出來，三是從已有產業派生出來，四是由不同產業融合而來。但是，不論是哪種方式形成的新產業，都離不開技術創新和市場需求的重要推動作用［2］。對戰略性新興產業發展的原動力，不同的學者有不同的見解，主要有“技術創新推動說”、“市場需求拉動說”及“綜合作用力說”三種觀點。目前，大多數學者比較傾向于第三種觀點，例如，莫厄里(D.Mowery)和羅森堡(N.Rosenberg)均認為，產業的形成發展是一個非常復雜的過程，無論是科學技術還是市場需求，都不可能成為產業的形成發展的唯一決定因素，而是二者共同發揮作用，但對于二者如何共同發揮作用的研究和結果較少［4］。

“創新2.0”是近年來理論界對創新概念的一次革命性升級，突破了傳統創新概念僅限于技術創新的局限。宋剛等學者認為，“創新2.0”是“以用戶為中心、以社會實踐為舞臺、以共同創新、開放創新為特點的用戶參與的創新”，他們認為技術創新是各創新主體、創新要素交互復雜作用下的一種復雜涌現現象，是技術進步與應用創新的“雙螺旋結構”共同演進的產物。信息通訊技術的融合與發展推動了社會形態的變革，催生了知識社會，使得傳統的實驗室邊界逐步“融化”，進一步推動了科技創新模式的嬗變［5］。筆者在充分吸納近年來新崛起的“創新2.0理論”的基礎上，認為科技創新與市場需求是戰略性新興產業發展的兩大原動力，并提出了戰略性新興產業發展的雙螺旋模型。(見圖3)

從圖中不難看出，推動產業發展的動力主要是技術創新和市場需求創新的雙頭拉動，同時，技術創新與市場需求創新之間也存在明顯的交互作用。技術創新的動力一方面是理論突破或原始創新所帶來的技術進步，另一方面是市場需求不斷變化升級從而對技術提出更新升級的要求;反過來，技術創新往往會導致新的消費觀念和新的產品供給，技術創新也會產生經濟學所說的“引致需求”。由此可見，技術創新與市場需求創新是一種雙螺旋促進關系，在雙螺旋的相互作用下，帶動新興產業的不斷向前發展。筆者認為，在信息技術高度發達的現代信息社會，戰略性新興產業作為具有高技術性、高知識密集度的產業，技術創新和市場需求創新是產業形成和發展的源動力，二者通過相互作用、螺旋上升，推動戰略性新興產業向更高形態發展。筆者認為，戰略性新興產業主要受科技創新和市場需求的雙螺旋推動作用，但同時也會受資金供給、人才供給、市場環境、政府政策等多種因素的影響［2］。

圖3 戰略性新興產業發展的雙螺旋模型

四、戰略性新興產業促進政策體系構建：從“創新2.0”到“政策2.0”

從“創新2.0”概念來理解和構建戰略性新興產業的創新鏈，有利于更加清楚地認識到科技創新和市場推廣在戰略性新興產業發展中的核心作用，這也為本文所構建的促進政策體系找到了政策內核，實現從“創新2.0”理念到“政策2.0”設計思想的合理延伸。所謂“政策2.0”是指在“創新2.0”的理論基礎上，突破傳統產業政策體系框架，凸顯科技創新政策和市場推廣政策在產業促進政策體系中的核心作用的政策設計理念。筆者將在該政策設計理念的原則下，結合“鉆石模型”理論分析框架來構建戰略性新興產業的政策體系框架。

影響戰略性新興產業發展的因素主要包括技術創新、市場需求、資金供給、人才供給等四大因素，而這四大因素在很大程度上都受到產業政策的影響，產業政策的主要內容也主要包括研究開發政策、市場推廣政策、金融支持政策、人才建設政策、財稅扶持政策以及相關配套政策［6］。從圖中可以看出，這六大政策在戰略性新興產業創新鏈的不同環節發揮著不同的作用，各政策要素之間也存在較為明顯的既相互制約又相互促進的關系，這些政策之間的“強耦合”關系構成了堅固的基于創新鏈的戰略性新興產業促進政策“鉆石模型”［7］(見圖 4)。

五、戰略性新興產業促進政策體系框架及具體政策設計

根據上文提出的戰略性新興產業促進政策“鉆石模型”，可構建出戰略性新興產業促進政策框架。該政策框架包括研究開發政策、市場推廣政策、人才建設政策、金融支持政策、財稅扶持政策、配套支撐政策等六大政策(見圖5)。這六大政策中，由于技術創新和市場推廣在戰略性新興產業發展中發揮著雙頭動力作用，這兩類政策是政策體系的核心;人才和資金是戰略性新興產業發展的不可或缺的要素，財稅政策、配套支撐政策是政府和社會實現以上政策的手段和工具，因此這四類政策是該政策體系的輔助政策。

(1)研究開發政策

研究開發政策主要是要解決創新鏈的問題，保證創新鏈各個環節的有效銜接。因此，總體上來看，戰略性新興產業的研究開發政策主要包括了技術攻關政策、成果轉化政策以及創新支撐政策等三大類政策。

1.技術攻關政策

戰略性新興產業的突破多來自于科技創新和技術創新，技術攻關政策主要是為了解決創新源問題。科技創新主要依靠高校、科研機構等通過基礎研究和原始創新提供源源不斷的新技術和新理念，產生大量產業發展所必須的創新成果和技術來源。因此，技術攻關政策主要是通過政策鼓勵基礎研究，組織開展核心關鍵技術的攻關等。

2.成果轉化政策

創新成果轉化率低是制約戰略性新興產業發展的重要因素，創新成果如果不能得到有效轉化，就只能成為“紙上成果”，而企業也無法獲得亟需的技術和成果支持，創新鏈在這個環節就會出現“斷鏈”的情況。成果轉化政策就是鼓勵開展產學研合作，設立科技孵化器和科技園區，完善知識產權評估交易市場等，促進創新成果的順利轉化。

圖4 基于創新鏈的戰略性新興產業促進政策“鉆石模型”

圖5 戰略性新興產業促進政策框架

3.創新支撐政策

創新環境建設是科技創新和成果轉化的重要保障，主要包括科技創新平臺、科技創新資源共享平臺、面向行業的共性技術研發與測試平臺、科技創新中介服務等。科技支撐政策就是通過制定相應的鼓勵和引導政策，建立完善科技創新支撐體系，促進產業技術的研究開發和成果轉換等。

(二)市場推廣政策

市場推廣政策主要是為了解決戰略性新興產業發展初期產品應用和推廣難的問題，通過政府的積極介入和扶持，解決產品應用推廣中的“市場失靈”問題。市場推廣政策主要包括如下方面:

1.政府采購政策

通過政府采購對尚不具備市場競爭力的產品和產業進行扶持是國內外政府的通用做法。政府采購通過政府資金直接購買相關產品，以扶持發展潛力大但尚沒有很強市場競爭力的產業。例如，我國自主開發的“龍芯CPU”雖然也達到了“奔騰四”的技術水平，但顯然無法在市場上與Intel和AMD兩大巨頭同臺競爭。我國通過政府采購的方式對“龍芯CPU”進行扶持，使其能在發展中不斷更新升級產品，避免了被扼殺在搖籃之中的命運。

2.價格補貼政策

戰略性新興產業產品在發展初期由于技術工藝方面等原因，產品成本居高不下，產品價格與傳統同類產品相比缺乏競爭力，如果單純依靠市場的力量，可能需要很長的發展期才能大規模地應用和推廣。政府對符合條件的產品給予一定的價格補貼，直接降低消費者的購置成本，在發展初期能有效地促進新產品的應用和推廣。價格補貼政策最好的例子就是新能源汽車，包括我國在內的各主要國家都對生產新能源汽車的企業或消費者給予一定的價格補貼。

3.示范推廣政策

對于某些新產品，由于消費者對產品的了解和認知不足，產品難以推向市場。政府通過一些示范項目或示范工程，一方面能讓公眾了解和熟知戰略性新興產業的產品，另一方面也充分利用政府的公信力引導公眾更新觀念。最好的例子就是LED大功率照明產品，廣東多年來通過實施“千里十萬”、“十城千盞”以及“綠色照明城市”等示范工程，讓公眾對LED照明產品耳熟能詳，對LED產品的優點和性能有了更深入的了解，有力地推動了LED產品的應用和推廣。

4.“強制”推廣政策

除了前面所介紹的這些鼓勵政策之外，國外某些國家還通過出臺法規，通過一些強制手段來推廣新產品。例如，美國、歐盟、日本等國家和地區都出臺了相應的法規，強制淘汰白熾燈，并規定了具體的時間表，以此來推動LED等新照明產品的發展。為了推廣應用新能源汽車，美國、歐盟和日本都出臺了新能源法，不斷提高汽車能耗標準和排放標準，以此來限制傳統汽車的生產，鼓勵企業生產新能源汽車。這些對傳統產品的限制政策很大程度上起到了強制淘汰舊產品，推廣新產品的作用。

(三)人才建設政策

人才的作用體現在戰略性新興產業的所有環節上。人才建設政策就是政府通過相應的政策措施，通過培養或引進等方式建設一支戰略性新興產業人才隊伍。人才建設政策主要包括人才引進政策、人才培養政策、人才使用政策以及人才環境政策。

1.人才引進政策

鑒于人才特別是高層次人才對培育發展戰略性新興產業的決定性作用，全球戰略性新興產業的競爭首先就是人才爭奪戰。通過人才引進政策，能在較短時間內實現戰略性新興產業的突破。例如，無錫市當初通過人才引進計劃引進了歸國博士施正榮，培育出了我國光伏產業的龍頭企業——無錫尚德，并迅速在光伏產業上實現了布局、發展和壯大。

2.人才培養政策

人才引進只能解一時之渴，只能治標、不能治本，只有在引進人才的同時，下大力氣加緊培養各類人才，才能建立突破戰略性新興產業人才瓶頸的長效機制。我國在引進高層次創新人才時，應充分利用這些高層次人才和團隊通過“傳、幫、帶”等形式，迅速培育一批本土創新人才。與此同時，可以通過在高校、科研機構以及職業技術學校設立戰略性新興產業相關專業、碩博點以及博士工作站，培養一大批戰略性新興產業急需的各類人才。

3.人才環境政策

要想“引鳳”，就必須要先“筑巢”。是否能吸引和留住人才，在很大程度上取決于當地是否有良好的人才發展環境。要想通過吸引和留住一批戰略性新興產業人才，就必須進一步完善有關的政策和措施，優化人才成長、流動和發揮作用的環境，建立協調機制，用活、用好、用足、用實各類人才尤其是戰略性新興產業急需人才。

(四)金融支持政策

金融是現代產業和經濟發展的“血液”。戰略性新興產業孕育發展過程中面臨投入巨大和社會資本處于避險天性不愿投入的雙重困境，只有進行巧妙的金融制度安排和政策設計，才能針對性破解戰略性新興產業面臨的資金困境，引導各路資金“滋潤”產業發展的“干涸河流”。一般來說，金融支持政策主要包括信貸支持政策、風險投資政策以及多層次資本市場政策等［8］。

1.信貸支持政策

在我國，銀行信貸是企業融資最為重要的途徑之一。但銀行等金融機構往往對戰略性新興產業進行信貸支持有所顧慮，這就需要政府通過制定相應的信貸支持政策，引導銀行創新信貸體制機制，加大對戰略性新興產業企業的信貸支持力度。例如，紹興銀監局規定，紹興的銀行機構必須建立戰略性新興產業專營支行，法人銀行業金融機構對戰略性新興產業專營機構應配強配足領導管理力量，擴大授信權限并實行單獨考核。非法人銀行業金融機構應設置金融服務“綠色通道”，對重大戰略性新興產業項目實行“行長負責制”并及時啟動“一事一議”程序等。

2.風險投資政策

國內外發展戰略性新興產業的經驗表明，在新興產業發展初期，創業風險投資往往起著不可替代的作用。首先，政府應出資設立“戰略性新興產業風險投資引導基金”，充當“第一位天使”，引導風險投資等社會資金投向戰略性新興產業領域。其次，政府應加緊制定風險投資有關稅收優惠、風險補貼、退出機制等政策，改善風險投資機構發展的市場環境。

3.多層次資本市場政策

資本市場是企業進行直接融資的主要渠道，但戰略性新興產業的企業大部分是科技型中小企業，很難達到發行股票和債券進行融資的準入門檻，需要政府通過制定相關政策，建立完善多層次資本市場。西方發達國家經驗表明，創業板市場、場外交易市場、中小企業集合債券等市場在支持科技型中小企業發展中具有重要作用，我們應通過制定相應政策，大力發展這幾類市場。

(五)財稅扶持政策

財政政策作為政府調控宏觀經濟最為重要的政策工具之一，在扶持戰略性新興產業發展中發揮著越來越重要的作用。從具體的扶持手段來看，財稅扶持政策包括財政投入政策、財政補貼政策、稅收優惠政策三大類。

1.財政投入政策

財政投入政策是政府通過“有形的手”以政策法規來調控資金的投入方向。戰略性新興產業目前還處于產業發展的幼稚期，資金投入具有較高的風險，社會資金往往在發展初期抱有較強的“觀望”心態，財政投入政策強烈的信號導向作用有利于打破這種“觀望”心態，引導社會資金投入到戰略性新興產業中，使戰略性新興產業的發展獲得充足的資金來源。戰略性新興產業財政投入政策可以通過設立戰略性新興產業專項發展資金等方式進行投入等。

2.財政補貼政策

財政補貼是政府向微觀經濟主體無償轉移收入的一種活動，而且大多是對企業這一主體進行補貼。在戰略性新興產業發展初期，由于技術和生產工藝的不成熟，產品成本居高不下，同時由于新產品尚未能完全開拓市場，需求總量也相對較小，兩方面的因素導致戰略性新興產業企業在發展初期不能或只能獲取少額的利潤，企業在短期內缺乏投資戰略性新興產業的動力。對戰略性新興產業發展初期的企業進行財政補貼，有利于彌補企業在發展初期所承擔的虧損，幫助其度過“生存期”。

3.稅收優惠政策

稅收政策由于具有普適性，對戰略性新興產業的引導促進作用最為直接，是政府扶持戰略性新興產業發展最為有力的政策扶持之一。稅收優惠政策主要包括稅收豁免政策、納稅抵扣政策、優惠稅率政策、延期納稅政策、盈虧相抵政策、加速折舊政策以及優惠退稅政策等。

六、結語

戰略性新興產業作為全球競相發展的新興事物，其發展規律和特征有待進一步的觀察和研究，但從產業發展的一般規律來認識戰略性新興產業在理論上也是可行的。戰略性新興產業最突出的規律是技術創新和市場需求的雙頭螺旋促進關系，因此我們在設計和制定產業扶持政策時必須要充分考慮這一客觀規律。本文據此提出了戰略性新興產業促進政策體系框架和具體政策措施，具有一定的科學性和合理性。但由于產業政策體系涉及面非常廣，在設計政策體系時如何做到既避免“空大全”，又力求全面到位是最難把握的地方，各項政策如何細化和落實值得各地各部門進一步研究。

［1］中華人民共和國國務院.關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定［Z］.北京:國務院，2010.

［2］李 奎，陳麗佳.廣東戰略性新興產業促進政策研究［M］.廣州:華南理工大學出版社，2011.1-70.

［3］王 勇.戰略性新興產業簡述［M］.北京:世界圖書出版公司，2010.1-50.

［4］D Mowery，N Rosenberg.The Influence of Market Demand upon Innovation［J］.Research Policy，1979，8:102-153.

［5］宋 剛，唐 薔，陳 銳等.復雜性科學視野下的科技創新［J］.科學對社會的影響，2008，(1):23-26.

［6］郭鐵成.從新興產業的規律出發制定有效政策［N］.科技日報，2010-05-09.

［7］邁克爾·波特.競爭戰略［M］.北京:華夏出版社，2005.35-49.

［8］辜勝阻.戰略性新興產業需要技術和金融創新兩輪驅動［N］.中國經濟時報，2010-07-20.