完善中國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督體系的政策探討

■余紅艷 儲(chǔ)德銀

政府預(yù)算是公共財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制，其反映的是政府資源配置的方向，保證財(cái)政沿著符合公共利益的方向發(fā)展。通過(guò)對(duì)收支規(guī)模的調(diào)整以影響總供求，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量的穩(wěn)定與平衡；通過(guò)調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理發(fā)展。因此，沒(méi)有科學(xué)的預(yù)算，政府的政策就不可能準(zhǔn)確無(wú)誤地作用于經(jīng)濟(jì)生活。同時(shí)，政府預(yù)算是公眾監(jiān)督政府財(cái)政活動(dòng)的機(jī)制，是財(cái)政監(jiān)督中最關(guān)鍵的一環(huán)。財(cái)政依據(jù)政治權(quán)力配置資源，其成本和效用都是外在的，這也意味著如果政府財(cái)政的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得不到有效地監(jiān)督和約束，就會(huì)產(chǎn)生腐敗。因此，以預(yù)算為核心建立中國(guó)財(cái)政監(jiān)督的基本框架尤為重要。而預(yù)算本身是也應(yīng)允了這一要求，可以保證公共資金基于民眾的利益合理、高效地使用，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府的有效監(jiān)督。

一、當(dāng)前政府預(yù)算監(jiān)督體制存在的問(wèn)題

從總體來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督體制存在的問(wèn)題可主要?dú)w納為兩個(gè)方面，一個(gè)是制度性方面的內(nèi)容，體現(xiàn)為政府間分配關(guān)系、預(yù)算法制、預(yù)算配套制度、預(yù)算會(huì)計(jì)等方面的不足，另外一方面是技術(shù)層面上的不足，包括預(yù)算編制、審批與執(zhí)行等幾個(gè)部分。

（一）預(yù)算監(jiān)督的制度性方面

首先，各級(jí)政府間財(cái)政橫向與縱向分配關(guān)系不明確，增加了政府預(yù)算的不確定性，使得各級(jí)政府的財(cái)政籌劃難以及時(shí)實(shí)現(xiàn)；以財(cái)政部門(mén)為 “核心”的預(yù)算資金分配模式不規(guī)范，預(yù)算資金分配中主體多元化給監(jiān)督本身帶來(lái)不便。其次，預(yù)算法制環(huán)境不健全、不協(xié)調(diào)。《預(yù)算法》兼顧我國(guó)實(shí)體與程序兩個(gè)方面的基本功能，其內(nèi)容與現(xiàn)今預(yù)算監(jiān)督不協(xié)調(diào)。再次，預(yù)算監(jiān)督配套體制不完善。預(yù)算監(jiān)督配套體制要涵蓋審計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督、信息公開(kāi)等多方面內(nèi)容。目前我國(guó)每年都有對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)審計(jì)的情況發(fā)布，但是年年審卻年年出問(wèn)題；盡管我國(guó)《憲法》和《預(yù)算法》賦予人大預(yù)算監(jiān)督和審查的最高權(quán)力,但直接規(guī)定“預(yù)算”的條款極少或只是原則性的；在信息公開(kāi)上，雖然有《政府信息公開(kāi)條例》，但我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》中尚無(wú)關(guān)于政府預(yù)算公開(kāi)透明的專(zhuān)門(mén)條款，政府預(yù)算的透明度相對(duì)低下，預(yù)算監(jiān)督難以到位。最后，現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)制度制約政府預(yù)算制度改革，政府會(huì)計(jì)制度基本理念滯后；應(yīng)收應(yīng)付制為主的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)、政府會(huì)計(jì)核算范圍難以適應(yīng)政府預(yù)算管理改革的需要。

（二）預(yù)算監(jiān)督的技術(shù)性方面

首先，預(yù)算編制不科學(xué)。在支出的編制上，地方政府基本維持著“基數(shù)加增長(zhǎng)”的模式，固化原來(lái)不合理的財(cái)政供給范圍和支出結(jié)構(gòu)；在收入預(yù)算的編制上，細(xì)化項(xiàng)目、量化分析和科學(xué)論證做的不到位，預(yù)算項(xiàng)目和內(nèi)容粗略，政府預(yù)算的內(nèi)容缺乏起碼的完整性和統(tǒng)一性。且我國(guó)各級(jí)人大開(kāi)會(huì)時(shí)間差使得地方政府預(yù)算越到基層確定性越差，由于沒(méi)有充足的時(shí)間對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行周密的論證，影響到預(yù)算的實(shí)際效率和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次，預(yù)算審批流于形式，預(yù)算約束軟化，預(yù)算調(diào)整頻繁。財(cái)政年度的開(kāi)始時(shí)間提前于預(yù)算審批時(shí)間，“立法漏洞”降低了我國(guó)政府預(yù)算的法定性程度，助長(zhǎng)了支出沖動(dòng)，預(yù)算草案的時(shí)間審議太倉(cāng)促，人員數(shù)量上和質(zhì)量配置不足，審議的預(yù)算報(bào)告歸根到底不是實(shí)質(zhì)性的審查，且預(yù)算審查缺乏技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性。無(wú)論是財(cái)經(jīng)委員會(huì)，還是有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，其人員配置在數(shù)量上和質(zhì)量上都難以完成預(yù)算審查這一專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的工作。此外,我國(guó)各級(jí)人大缺乏專(zhuān)職的人大代表，完成對(duì)政府預(yù)算的審議是比較困難的。最后，預(yù)算執(zhí)行隨意性大，預(yù)算約束軟化，預(yù)算與決算往往有很大差距，從而影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。

二、我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督體制改革的基本趨勢(shì)

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的過(guò)程，預(yù)算監(jiān)督問(wèn)題也日益成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)財(cái)政發(fā)展的總體情況來(lái)看，我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督體制改革呈現(xiàn)出三個(gè)方面的發(fā)展趨勢(shì)。

（一）預(yù)算監(jiān)督的效率化

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)追求的是資源配置的效率化，預(yù)算作為資源配置的重要手段，與之相適應(yīng)的預(yù)算監(jiān)督制度當(dāng)然也必定朝著效率化的趨勢(shì)發(fā)展。鑒于財(cái)政危機(jī)的廣泛存在，各國(guó)政府面臨著如何控制支出規(guī)模擴(kuò)大的任務(wù)，在削減支出總量的同時(shí)，也要調(diào)整支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)，即運(yùn)用預(yù)算達(dá)到以最小的費(fèi)用取得最大收益的效果。當(dāng)前預(yù)算監(jiān)督制度的效率化絕不僅僅表現(xiàn)在方法的選擇，而是全面的效率化、整體的效率化、預(yù)算監(jiān)督制度整個(gè)過(guò)程的效率化，就是無(wú)論是預(yù)算的組織形式，還是預(yù)算的編制和執(zhí)行都應(yīng)以效率為基準(zhǔn)，任何操作都應(yīng)該是有效率的。

（二）預(yù)算監(jiān)督的法制化

預(yù)算方案一旦確定，就代表了公眾和納稅人對(duì)政府所提供的公共服務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)的接受程度，從而具有法律效力。預(yù)算法制化是政府行為法制化的基本途徑，具有法律權(quán)威的政府預(yù)算將直接規(guī)范、約束與控制政府的具體活動(dòng)。政府預(yù)算的制定和批準(zhǔn)本身就是一個(gè)立法的過(guò)程，已通過(guò)的政府預(yù)算具有法律效力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的西方國(guó)家都是依靠嚴(yán)密的預(yù)算法來(lái)規(guī)范政府行為的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和預(yù)算管理與監(jiān)督水平發(fā)達(dá)程度越高，預(yù)算法制化越是完善。

（三）預(yù)算監(jiān)督的民主化

現(xiàn)代民主政治是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相聯(lián)系的，是以多數(shù)成員決定為基本準(zhǔn)則、以法制作為實(shí)施條件和保障形式的國(guó)家治理形式。如果沒(méi)有現(xiàn)代民主制度，社會(huì)大眾即使有具體的利益需求，也沒(méi)有表達(dá)的通道，民眾監(jiān)督政府行為包括財(cái)政行為就成為一句空話(huà)。通過(guò)民主程序?qū)?guó)家財(cái)政收支計(jì)劃的監(jiān)督過(guò)程，才是真正的現(xiàn)代預(yù)算制度的體現(xiàn)。因此，建立現(xiàn)代預(yù)算制度的首要任務(wù)是使整個(gè)國(guó)家要具備現(xiàn)代民主制度，將政府預(yù)算的整體安排至于社會(huì)大眾的監(jiān)督之下。

三、構(gòu)建我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督體制的路徑設(shè)計(jì)與政策選擇

目前,如何在公共財(cái)政框架體系下，建立和完善公共財(cái)政的預(yù)算監(jiān)督體制是我國(guó)當(dāng)前和今后財(cái)政工作的重點(diǎn)。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，改革現(xiàn)行預(yù)算監(jiān)督體制，降低我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)提高預(yù)算監(jiān)督水平。

（一）預(yù)算監(jiān)督效率化的政策建議

1、規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系。適當(dāng)分權(quán)，提高地方政府的預(yù)算自主權(quán)，深化預(yù)算支出管理改革，優(yōu)化政府配置效率。現(xiàn)實(shí)情況下，應(yīng)以法律形式明確政府間的職責(zé)分工和支出責(zé)任，合理配置縱向財(cái)政責(zé)權(quán)，考慮建立規(guī)范的矛盾協(xié)商機(jī)制，避免特殊利益集團(tuán)向中央施加壓力以謀取不正當(dāng)利益的做法；應(yīng)擴(kuò)大預(yù)算編制范圍，推行編制部門(mén)綜合財(cái)政預(yù)算；應(yīng)不斷擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍，編制政府采購(gòu)預(yù)算；逐步建立政府采購(gòu)信息公告制度和統(tǒng)計(jì)分析制度；國(guó)庫(kù)集中收付體制改革應(yīng)逐步在地方縣級(jí)財(cái)政全面推行，將所有政府財(cái)政性資金按預(yù)算級(jí)次全部集中到部門(mén)預(yù)算中，實(shí)施全程監(jiān)控。

2、建立適合我國(guó)當(dāng)前政府預(yù)算制度改革相對(duì)應(yīng)的政府會(huì)計(jì)體系。包括四個(gè)方面：要求政府會(huì)計(jì)全面清晰地反映政府的資產(chǎn)和負(fù)債狀況；加大公眾對(duì)公共管理的參與度和監(jiān)督，提高政府財(cái)務(wù)狀況的透明度，強(qiáng)調(diào)政府會(huì)計(jì)信息的可理解性；政府會(huì)計(jì)制度改革的模式均體現(xiàn)著政府預(yù)算管理的要求，客觀上要求預(yù)算會(huì)計(jì)必須做大規(guī)模的調(diào)整；引入權(quán)責(zé)發(fā)生制是政府會(huì)計(jì)制度改革的關(guān)鍵，這能夠提供關(guān)于財(cái)政政策可持續(xù)性的較好信息；建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系。同時(shí)對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行審計(jì)鑒證，保證政府履行受托責(zé)任。

3、提高預(yù)算編制的技術(shù)含量和編制效果，加強(qiáng)政府財(cái)政信息建設(shè)，全面支撐預(yù)算管理系統(tǒng)。在預(yù)算編制方面，一是應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況選擇預(yù)算編制方法。二是預(yù)算收支的分類(lèi)要盡可能細(xì)化，便于監(jiān)督。三是要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的信息反饋和決算的總結(jié)剖析。四是要實(shí)現(xiàn)中央與地方的預(yù)算體系統(tǒng)一，完整反映和監(jiān)督政府履行各項(xiàng)職能的基本情況。在財(cái)政信息技術(shù)方面，建立以細(xì)化的部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)，以所有財(cái)政收支全部進(jìn)入國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)的基本模式，兼具一般財(cái)務(wù)處理的管理信息系統(tǒng)，形成全面系統(tǒng)、程序嚴(yán)格和信息庫(kù)功能的財(cái)政管理框架體系。

4、編制中期滾動(dòng)預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算參與者的管理理念。結(jié)合政策性、經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性等因素，對(duì)今后年度的收支預(yù)算進(jìn)行預(yù)測(cè)，編制滾動(dòng)預(yù)算。另外,對(duì)某些投資規(guī)模較大、建設(shè)工期長(zhǎng)的項(xiàng)目,要編制多年度預(yù)算。要樹(shù)立“大財(cái)政”觀念，集中配置預(yù)算資源，對(duì)公共財(cái)政資金的運(yùn)動(dòng)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然還要強(qiáng)化各級(jí)財(cái)政對(duì) 《會(huì)計(jì)法》、《預(yù)算法》 等法律、法規(guī)和相關(guān)財(cái)稅知識(shí)的學(xué)習(xí),提高會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)管理水平。另外，政府對(duì)各級(jí)預(yù)算的執(zhí)行情況應(yīng)建立科學(xué)的考評(píng)指標(biāo)，對(duì)預(yù)算管理效率作出客觀的評(píng)價(jià)，以此作為評(píng)價(jià)政府工作業(yè)績(jī)和個(gè)人業(yè)績(jī)的重要內(nèi)容。

（二）預(yù)算監(jiān)督法制化的政策建議

1、全面清理預(yù)算法律規(guī)范，逐步加強(qiáng)地方預(yù)算法規(guī)的建設(shè)，依法理財(cái)。全面清理預(yù)算法律規(guī)范，一是為了提高法律法規(guī)的時(shí)效性和適應(yīng)性，在對(duì)現(xiàn)行的全部預(yù)算法律規(guī)范進(jìn)行分類(lèi)清理的基礎(chǔ)上，考慮經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的實(shí)際需要和預(yù)算改革的要求，盡快開(kāi)展修訂、廢止及制定工作。特別是要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算主體權(quán)責(zé)的法律界定和對(duì)預(yù)算違法行為的防范治理。二是解決某些財(cái)政領(lǐng)域的基本法律法規(guī)“盲區(qū)”的問(wèn)題。如預(yù)算管理體制、轉(zhuǎn)移支付、國(guó)資管理、債務(wù)管理、財(cái)政監(jiān)督等。四是有關(guān)地方預(yù)算監(jiān)督的法規(guī)目前已經(jīng)出臺(tái)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際運(yùn)行情況，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算管理和監(jiān)督的內(nèi)容與程序，以充分體現(xiàn)預(yù)算管理法制化的特點(diǎn)。

2、理順《預(yù)算法》與其他法律的關(guān)系，健全我國(guó)的財(cái)政法規(guī)體系。按照法制化要求改革政府預(yù)算提供依據(jù)。一是修改《預(yù)算法》，理順預(yù)算法與其他法律的關(guān)系。針對(duì)現(xiàn)行《預(yù)算法》存在的缺陷，給予進(jìn)一步修訂。對(duì)一些重大預(yù)算事項(xiàng)比如涉及預(yù)算體制和轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，以利于操作，規(guī)定適合我國(guó)財(cái)政法治的預(yù)算周期制度。二是應(yīng)逐步理順預(yù)算法與其他法律的關(guān)系，除預(yù)算法外，其他法律、法規(guī)中不宜過(guò)多的規(guī)定財(cái)政支出問(wèn)題，以免法與法之間發(fā)生沖突。除《會(huì)計(jì)法》和《政府采購(gòu)法》外，其他法律都不同程度地存在與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、與公共財(cái)政的要求不相適應(yīng)的地方，亟待修訂。

（三）預(yù)算監(jiān)督的民主化政策建議

1、建立公共財(cái)政框架下的財(cái)政監(jiān)督體系。構(gòu)建 “人大監(jiān)督+財(cái)政部門(mén)監(jiān)督+審計(jì)外部監(jiān)督+社會(huì)監(jiān)督”全方位、分層次“四位一體”的公共治理模式：人大監(jiān)督體現(xiàn)為人民代表大會(huì)審查并批準(zhǔn)政府財(cái)政預(yù)算、決算，實(shí)行預(yù)算審查專(zhuān)家負(fù)責(zé)制，要求人大一方面有能力掌握充分的預(yù)算信息，另一方面,應(yīng)有處理和分析信息的能力。財(cái)政監(jiān)督檢查工作由財(cái)政部門(mén)的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)組織實(shí)施，對(duì)使用財(cái)政性資金的預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況直接監(jiān)督檢查。審計(jì)監(jiān)督可以采取將審計(jì)機(jī)關(guān)劃入人大序列的方法，使各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)成為同級(jí)人大對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審查的專(zhuān)業(yè)部門(mén)，有利于人大集中精力完善法制建設(shè)。社會(huì)監(jiān)督通過(guò)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、公眾和群眾輿論監(jiān)督政府行為的規(guī)范性，從而通過(guò)問(wèn)責(zé)達(dá)到監(jiān)督的目的。

2、建立預(yù)算公開(kāi)制度，提升預(yù)算透明度。增加透明度，便于公眾和媒體了解相關(guān)法規(guī)、政策和操作規(guī)程；尤其對(duì)涉及廣大群眾切身利益的政務(wù)，還應(yīng)廣開(kāi)渠道，與各類(lèi)新聞媒體密切配合，切實(shí)保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督評(píng)議權(quán)。此外，還要建立和完善對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)措施及獎(jiǎng)勵(lì)辦法，讓群眾勇于監(jiān)督，使群眾和輿論監(jiān)督無(wú)時(shí)不有。目前，我國(guó)預(yù)算尚不夠透明，公眾對(duì)預(yù)算的關(guān)切度也相當(dāng)?shù)汀Ｒ虼耍覈?guó)應(yīng)加強(qiáng)這方面的宣傳教育，使政府預(yù)算能夠體現(xiàn)公眾利益，并以此作為促進(jìn)預(yù)算管理水平提高的動(dòng)力。

3、建立預(yù)算聽(tīng)證制度。實(shí)行預(yù)算聽(tīng)證是不少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，可以把社會(huì)各種意見(jiàn)和利益反映表達(dá)出來(lái),社會(huì)上的各種意見(jiàn)和利益就集中表現(xiàn)在代表的觀點(diǎn)之中。這些不同觀點(diǎn)，只有通過(guò)辯論才能知利弊，這也有利于促使雙方調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取人民的意見(jiàn)，科學(xué)論證各種觀點(diǎn)，增強(qiáng)立法和決策的科學(xué)性、民主性。