中國農村扶貧開發財政資金的績效評價：基于DEA-Malmquist指數的分析

■郭黎安

一、研究現狀與研究方法

目前績效研究的方法主要有：成本-效益分析法、最低成本法、因素評分分析法、綜合評價法、模糊數學法、基準設定法及數據包絡分析法等。其中，數據包絡分析法（DEA）是目前比較流行的效率評價方法，主要原因在于DEA不用設定特定的函數模型，避免了因模型設定而產生的偏差，同時，DEA能夠進行具有多個輸入 （輸入越小越好）和多個輸出（輸出越大越好）的多目標決策問題，而其中的Malmquist指數分析，能夠從動態層面反映績效的變化情況，從而能夠為政策修訂和完善提供更加科學合理的參考。

（一）靜態數據包絡分析（DEA）模型

DEA度量效率的思想，最早可以追溯到1957年Farrell提出的運用線性規劃（linear programming）的方法構建觀測數據的非參數分段曲面（或前沿），他指出生產的效率等于技術效率與配置效率的乘積。1978年，Charnes等人創造出 “數據包絡分析 （data envelopment analysis，DEA）”一詞，DEA 開始應用到各個領域，包括美國軍用飛機、基地維護與保養，以及陸軍征兵、城市、銀行等。

根據規模報酬是否可變的不同假設，DEA模型可以分為基于固定規模報酬 （constant returns to scale，CRS）的CCR模型和基于可變規模報酬（variable returns to scale，VRS） 的 BCC 模型。根據效率測度的取向不同，DEA模型分為投入導向型測量方法 （Inputorientated Measures）和產出導向型測量方法 （Output-orientated Measures）。 其中前者考慮的是在不減少產出數量的同時，能按比例減少多少的投入；后者考慮的是在不改變投入數量的同時，產出數量可以按比例增加多少。Lovell（1993）認為，如果能夠滿足市場需求而可自由調整投入資源，則宜采用“投入導向”模式。因此，本文借鑒Banker等（1984）和 Lovell（1993）的方法，采用基于投入導向型的BCC模型，研究我國農村扶貧開發的財政政策的績效。

（1）式中，i=1，2，…，n；j=1，2，…，m；r=1，2，…，s。 n 為決策單元個數，m和s分別為輸入和輸出單元的個數。x0、y0分別為決策單元的投入輸出要素，λi為各決策單元的權重系數，s+、s-為各投入、產出的松弛向量，θ為決策單元的效率值，若θ=1且s+=s-=0，則決策單元有效；若 θ=1 且 s+≠或者 s-≠0，則決策單元為弱DEA有效；若θ＜1，則決策單元非DEA有效。

（二）動態 Malmquist指數

Malmquist指數是在四個類似于計算技術效率的DEA線性規劃的基礎上得來的，用來測度生產力的變化，并把生產力的變化分為技術變化（technical change）和技術效率（technical efficiency change）的變化，其表達式為：根據Fare等人（1978）提出的方法，

Malmquis指數還可以進一步分解為：=SECH×PECH×TECH=EFFCH×TECH

（3）式中，SECH 為規模效率、PECH為純技術效率、TECH為技術變化，EFFCH為技術效率，TECH為技術變化。因此，全要素生存率就可以分解為規模效率變化、純技術效率變化和技術變化，或者分解為技術效率和技術變化。SECH＞1，說明規模效率得到改善；PECH＞1，說明管理水平得到了改善；TECH＞1，說明在樣本期間，技術有進步；EFFCH＞1，說明效率有改善；反之，退步。靜態DEA模型只能比較同一時期的效率水平，而動態的Malmquist指數則可運用面板數據，并輔之以距離函數的概念，比較不同時期的效率水平，彌補靜態 DEA的缺陷（Wheelock，1999）。

二、指標的選取及其說明

2012年12月中共中央、國務院發表了 《中國農村扶貧開發綱要 （2011－2020年）》，該綱要提出：“高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以‘三個代表’重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，提高扶貧標準，加大投入力度，把連片特困地區作為主戰場，把穩定解決扶貧對象溫飽、盡快實現脫貧致富作為首要任務，堅持政府主導，堅持統籌發展，

更加注重轉變經濟發展方式，更加注重增強扶貧對象自我發展能力，更加注重基本公共服務均等化，更加注重解決制約發展的突出問題，努力推動貧困地區經濟社會更好更快發展。”從綱要的總體指導思想著手，可以從經濟、社會、生活三個方面來分析我國農村扶貧開發的財政政策的現實狀態和結果。如表1所示，本文選取三個一級指標9個二級指標來反映我國農村扶貧開發的財政政策的現實狀態和結果。數據來源2002-2011年《中國農村貧困監測報告》。

表1 產出指標體系選取

此外，本文研究的是中國農村扶貧開發的財政政策，因此，本文的投入變量為表2中中央政府扶貧三項資金總量作為投入變量，采用一對多的投入導向型的BCC模型。另外，為剔除各地區的人口數量對市政結果的影響，在此將各投入產出指標進行人均化。

表2 中央政府扶貧三項資金投入情況（2001-2009年） 單位：億元

數據來源：2001：2010年數據根據《中國農村貧困監測報告》相關年份數據整理而得。2002：2010年的中央財政扶貧資金包括中央專項退耕還林還草工程補助。

三、實證分析的結果與分析

表3 、圖1顯示了2002年-2010年中國農村扶貧開發財政資金的Malmquist指數及其分解結果。

從整體上看，2002-2010年中國農村扶貧開發財政資金的Malmquist指數呈現一個W型的變化，均值為1.032，這表明2002-2010年中國農村扶貧開發的全要素生存率平均上升了3.2%。Malmquist指數＞1，說明生存力得到改善，經營管理較為適當，資源配置較為合理。Malmquist指數最低點出現在2005-2006年為0.846，最高點出現在2008-2009年為1.184，波動幅度約為40%，和前面的分析一致，說明我國農村扶貧開發財政資金投入機制不穩定。

從Malmquist指數分解因素來看，tech的變化是＞1，而effch的變化是＜1的，說明中國農村扶貧開發的財政資金全生產要素提高主要是因為技術的變化，而技術效率的惡化阻止了中國農村扶貧開發的財政資金全生產要素的提高。雖然中國農村扶貧開發的財政資金瞄準的精度在不斷提高，但是扶貧財政資金沒有即使的轉換為生存力，而且扶貧財政資金還存在發放效率低下的問題，貧困縣拿到的資金往往是去年或者前年的，扶貧財政資金的不及時、不到位也影響到了財政資金的效率。

從技術效率（effch）的分解因素來看，sech＜1，pech＜1，這說明我國農村扶貧開發的財政資金規模效率和技術效率都有待提高，今后我國應繼續增加對農村扶貧開發財政資金的投入，提高扶貧財政資金的規模效率，同時，還必須提高資金的技術效率，使得資金能夠迅速的轉化為生存率，提供我國農村扶貧開發財政資金的技術效率，從而提高其全要素生存率，促進我國農村扶貧開發事業的發展。

表3 2002-2010年平均Malmquis指數

圖1 2002-2010年平均Malmquis指數

四、提高我國農村扶貧開發財政資金的政策建議

（一）提高并穩定農村扶貧開發財政政策投入力度和機制

不論是理論還是世界各國的實踐都證明了農村扶貧開發財政投入力度和穩定的投入機制對于農村地區減貧具有決定性的作用。目前我國農村扶貧開發的財政政策不僅投入力度不夠，而且投入機制不夠穩定，影響了我國農村減貧效果。為了幫助農村貧困人口早日擺脫貧困、完成我國的減貧事業，我國需提高并穩定農村扶貧開發的財政政策投入力度和機制。同時，借鑒西方發達國家的成功經驗，加大對農村貧困地區的轉移支付的力度，解決地方政府財力不足的問題。此外，還必須與行政體制改革同步，精簡機構人員，減輕地方財政負擔。

（二）創新農村扶貧開發財政政策投入機制

1、明確界定扶貧開發機構職能。我國目前扶貧開發機構繁雜、人員冗余，存在多頭管理的情況。針對這個問題，我國應盡快建立起一個分工明確、富有效率的扶貧開發機構。本文認為可以借鑒有些學者提出的意見，建立一個扶貧開發總署，由扶貧開發總署統一制定和分配扶貧開發資金，打破現階段我國扶貧辦主管扶貧開發的決策和監督、其他機構主管資金分配的情況，實現扶貧開發資金管理的集中化和一體化。同時對現有的農村扶貧開發機構進行梳理，理順各部門之間的關系，確定各部門之間的職能，減少以往農村扶貧開發過程中出現的部門之間相互推諉、職能錯位、越位的現象發生。

2、提高農村扶貧開發財政資金投向的準確性、科學性。第一，加強農村基礎教育投入。科學發展觀的本質和核心是以人為本，我國農村扶貧開發也應該以人為本，加強農村基礎教育投入，提高人力資本的素質，才能從根本上解決我國農村貧困問題。今后，我國應加大對農村義務教育事業的投入，改善農村貧困地區教育的“硬件”和“軟件”，并積極支持鼓勵大力引進青年教師人才，建立城市和農村教師輪換制度，使教育資源能夠在城鄉之間公平分配。同時，還要注意多層次、多形式地開展農業職業技術教育，在種植業、養殖業、加工業等方面培養一批專業人才，使農村貧困地區的農民能夠掌握滿足其溫飽能力的實用技能。第二，加強農村醫療衛生服務。農村貧困人口生存環境相對惡劣，再加上營養不足，醫療條件落后，造成農村貧困人口身體素質較差。一旦生病，得不到及時的治療和救治，容易造成農村勞動力的喪失，影響農村貧困地區的進一步發展，形成農村貧困的惡性循環。因此，我國應加大對農村醫療衛生服務建設的投入，建立農村貧困人口健康基金，使得貧困農村人口的重大疾病能夠得到及時醫治，并將農村合作醫療保障體系覆蓋到農村所有貧困人口，使農村貧困人口能夠擺脫因病返貧的惡性循環。同時，還要注意強化農村醫療衛生機構和醫務人員的準入、考核制度，實現縣、鄉、村醫務人員交流，并定期對農村醫務人員進行考核培訓，提高農村醫療衛生服務水平。第三，加強農村社會保障制度建設。農村社會保障制度是國家和社會為了農村貧困人民滿足其最低生活需要所構建的，具有防止非貧困農村人口淪為貧困階層及幫助貧困農民擺脫生活貧困生活的功能，因此，發達國家都有健全的農村社會保障體系，我國也應加強社會保障制度的建設。首先，應通過立法形式，賦予農村社會保障體系法律的權威地位；其次，改變目前農村社會保障資金的籌集方式，通過轉移支付的方式加大政府在農村社會保障體系中的出資比例。

3、建立嚴格的扶貧開發財政資金監督機制。首先建立農村扶貧開發財政資金的專戶制度，轉賬核算、專人管理，對于農村扶貧開發項目實行嚴格的申報、審批制度，杜絕重復申報和資金的挪用、浪費。其次，建立信息監測系統，各部門要及時將資金的分配使用情況錄入信息監測系統，對資金的使用過程進行全程監督和管理。最后，還要發揮各審計部門的作用，將扶貧開發資金事前審批、事中監督、事后問效機制結合起來，對轉移、挪用、擠占扶貧開發財政資金的人員進行重罰，提高廣大扶貧干部的責任意識，讓他們深刻認識到“扶貧資金是高壓線、碰不得”，從而使得我國農村扶貧開發的財政資金能夠真正落到實處，幫助廣大農村貧困人口早日脫貧致富。

（三）動員非官方組織積極參與農村扶貧開發工作

國際農村扶貧開發的成功經驗表明，非官方組織共同參與扶貧開發活動可以有效提高扶貧開發的效率，因為相對于官方組織的系統繁雜的操作，非官方組織的資金、物資可以更省時、有效地到達農村貧困地區，而且非官方組織能夠針對不同農村貧困地區采取不同的扶貧措施，瞄準范圍小但更精確，此外，非官方組織能夠推動企業和海外慈善機構參與中國農村扶貧開發行動。因此，我國的農村扶貧開發也應形成非官方組織共同參與機制，廣泛動員民間組織、群眾團體、慈善機構等非官方組織積極參與農村扶貧開發活動，形成全社會幫助農村貧困人口脫貧致富的氛圍。