淺論北京市固定資產(chǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目工程前期手續(xù)辦理要點(diǎn)

◎ 中國(guó)航空規(guī)劃建設(shè)發(fā)展有限公司 陳 龍

隨著 “十二五”發(fā)展綱要實(shí)施，本著實(shí)現(xiàn)可持續(xù)科學(xué)發(fā)展的理念，近年來北京市固定資產(chǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目逐年增多，建設(shè)面積及投資額增長(zhǎng)迅猛。為了工程投資建設(shè)的合法合規(guī)、保證項(xiàng)目建設(shè)過程節(jié)點(diǎn)以及項(xiàng)目建成創(chuàng)造效益的及時(shí)性，作為工程建設(shè)必須開展的前期手續(xù)辦理工作的重要性越發(fā)突出。

為了梳理和規(guī)范本市固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目辦理流程，建立和完善保障北京市固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目辦理流程順暢運(yùn)行的相關(guān)機(jī)制，北京市政府先后下發(fā)了《北京市人民政府關(guān)于改革本市固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目辦理程序的通知（京政發(fā)[2005]15號(hào)）》、《北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市編辦等部門關(guān)于梳理和規(guī)范本市固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目辦理流程意見(試行)的通知（京政辦發(fā)[2006]40號(hào)）》等相關(guān)文件，并編制發(fā)布了《北京市固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目辦理指南》。上述文件對(duì)北京市固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目辦理程序做出指導(dǎo)性意見，重要環(huán)節(jié)制訂了詳細(xì)規(guī)定，為企業(yè)提供了指導(dǎo)和咨詢。

本文側(cè)重于通過協(xié)議出讓方式取得土地使用權(quán)（即自有用地）的企業(yè)投資類項(xiàng)目辦理流程，結(jié)合本人在辦理前期手續(xù)過程，對(duì)按程序報(bào)批的理解、經(jīng)驗(yàn)、方法，闡述前期手續(xù)辦理主要流程及重點(diǎn)關(guān)注環(huán)節(jié)，希望能為其它工程建設(shè)項(xiàng)目在前期手續(xù)辦理方面起到拋磚引玉及經(jīng)驗(yàn)交流的作用，謬誤不足之處望雅正。

一、工程前期手續(xù)辦理主要流程

根據(jù)北京市相關(guān)文件和發(fā)改委、土地、規(guī)劃、建設(shè)等主管部門要求，結(jié)合本人工程項(xiàng)目前期手續(xù)辦理案例，可將前期手續(xù)辦理流程分為項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃許可、施工許可三個(gè)主要階段，其中項(xiàng)目立項(xiàng)階段和規(guī)劃許可階段某些行政許可事項(xiàng)可穿插并行開展。

1、項(xiàng)目立項(xiàng)階段

項(xiàng)目立項(xiàng)階段主管單位為規(guī)劃部門與發(fā)改委部門，以取得發(fā)改委項(xiàng)目核準(zhǔn)、通過發(fā)改委備案為目標(biāo)節(jié)點(diǎn)。

如建設(shè)單位于其已有用地范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目，其立項(xiàng)階段已經(jīng)具有《國(guó)有土地使用證》，則不需辦理《規(guī)劃意見書（選址）》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》等行政許可；如建設(shè)單位通過土地交易、土地劃撥、協(xié)議出讓等方式獲得土地使用權(quán)，則需辦理《規(guī)劃意見書（選址）》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》等行政許可，以及后期辦理《國(guó)有土地使用證》。

國(guó)土土地預(yù)審、交通評(píng)估、環(huán)境評(píng)估、節(jié)能評(píng)估、水資源評(píng)估、地震評(píng)估等行政許可事項(xiàng)是發(fā)改委項(xiàng)目核準(zhǔn)的選擇性前提條件，發(fā)改委相關(guān)部門會(huì)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)所處環(huán)境具體情況做出不同要求，需要建設(shè)單位提前與發(fā)改委部門進(jìn)行溝通，按照要求準(zhǔn)備材料。

機(jī)要項(xiàng)目需在項(xiàng)目立項(xiàng)階段辦理保密主管部門關(guān)于項(xiàng)目定密的文件。

2、規(guī)劃許可階段

規(guī)劃許可階段主管單位為規(guī)劃部門，以取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證為目標(biāo)節(jié)點(diǎn)。

如建設(shè)單位于其已有用地范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目，其立項(xiàng)階段已經(jīng)具有《國(guó)有土地使用證》，則不需辦理《國(guó)有建設(shè)用地劃撥決定書》、《北京市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》、《國(guó)有土地使用證》等行政許可；如建設(shè)單位通過土地交易、土地劃撥、協(xié)議出讓等方式獲得土地使用權(quán)，則需在本階段依據(jù)已有《規(guī)劃意見書（選址）》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》等行政許可，辦理《國(guó)有建設(shè)用地劃撥決定書》、《北京市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》、《國(guó)有土地使用證》。

人防審核意見、文物審查意見、園林審查意見、建筑防雷審查、水務(wù)節(jié)水審查意見等主管部門意見是辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的選擇性前提條件，規(guī)劃主管部門根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)環(huán)境具體情況做出不同要求，在《規(guī)劃條件》、《規(guī)劃方案審查》中明確，建設(shè)單位需按照其要求逐項(xiàng)辦理。

3、施工許可階段

施工許可階段主管單位為建設(shè)主管部門，以取得建設(shè)工程施工許可證為目標(biāo)節(jié)點(diǎn)。上表所列人防設(shè)計(jì)審查意見、消防設(shè)計(jì)備案及審查意見、施工圖設(shè)計(jì)文件審查合格書等項(xiàng)為辦理建筑工程施工許可必需行政許可項(xiàng)目。

另有下列項(xiàng)目為選擇性辦理行政許可項(xiàng)目，如投資建設(shè)工程涉及其中內(nèi)容則必須辦理，否則影響工程施工正常進(jìn)行，甚至不能進(jìn)行施工。（如表1）

4、項(xiàng)目配套設(shè)施報(bào)裝、報(bào)建、報(bào)批手續(xù)

在固定資產(chǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目獲得規(guī)劃許可之后，應(yīng)及時(shí)辦理下列手續(xù)，否則影響項(xiàng)目建成及時(shí)投入使用。（如表2）

由于每個(gè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目具體特點(diǎn)、所處周邊環(huán)境、投資建設(shè)主體、項(xiàng)目性質(zhì)不盡相同，因此項(xiàng)目前期手續(xù)辦理過程細(xì)節(jié)也不盡相同，上述所列并不能完全包括所有項(xiàng)目前期手續(xù)辦理，需辦理行政許可項(xiàng)，還需建設(shè)者結(jié)合所建項(xiàng)目具體情況，與主管部門加強(qiáng)溝通，以便準(zhǔn)確梳理辦理流程，合理配置人力物力，避免影響投資建設(shè)計(jì)劃節(jié)點(diǎn)。

二、工程前期手續(xù)辦理要點(diǎn)及其注意事項(xiàng)

在工程前期手續(xù)辦理過程中，某些重要的行政許可節(jié)點(diǎn)存在辦理過程復(fù)雜、用時(shí)較長(zhǎng)、上報(bào)材料需調(diào)整和補(bǔ)充可能性大的具體情況，可將此類行政許可事項(xiàng)作為整個(gè)前期手續(xù)辦理過程中的要點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注、充分準(zhǔn)備，以免造成不必要的被動(dòng)。下面參照本人以往辦理項(xiàng)目前期手續(xù)的總結(jié)，列舉出幾項(xiàng)辦理過程中的要點(diǎn)進(jìn)行分析，以供參考。

1、發(fā)改委項(xiàng)目核準(zhǔn)

本文側(cè)重于企業(yè)投資類項(xiàng)目辦理流程，故此處以“不使用政府投資固定資產(chǎn)”類項(xiàng)目辦理核準(zhǔn)為例。

發(fā)改委項(xiàng)目核準(zhǔn)是前期手續(xù)中必須辦理的行政許可事項(xiàng)（某些中央、部隊(duì)建設(shè)項(xiàng)目除外），是后續(xù)行政事項(xiàng)的辦理依據(jù)。發(fā)改委項(xiàng)目核準(zhǔn)是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的投資合法合規(guī)性、用地規(guī)范性、建設(shè)可行性、投資可控性等各方面起到控制把關(guān)作用。基于對(duì)項(xiàng)目及社會(huì)嚴(yán)謹(jǐn)負(fù)責(zé)的要求，辦理該項(xiàng)行政許可前提要求相對(duì)較多，準(zhǔn)備材料復(fù)雜，內(nèi)部評(píng)審時(shí)間較長(zhǎng)，反復(fù)調(diào)整和補(bǔ)充的可能性大，是前期手續(xù)辦理過程中需加強(qiáng)關(guān)注的要點(diǎn)和難點(diǎn)。

表1

表2

辦理發(fā)改委項(xiàng)目核準(zhǔn)難度大、時(shí)間長(zhǎng)的主要原因是其前提要求較多，建設(shè)單位需盡早與發(fā)改委主管部門進(jìn)行溝通，提前啟動(dòng)相關(guān)準(zhǔn)備工作。參考以往辦理此項(xiàng)行政許可的過程實(shí)例，現(xiàn)對(duì)其前置準(zhǔn)備項(xiàng)進(jìn)行分類歸納，其中的重點(diǎn)和難點(diǎn)有以下幾項(xiàng)：

a、規(guī)劃部門的規(guī)劃意見

固定資產(chǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目首先需要辦理規(guī)劃主管部門初步意見，即申請(qǐng)核發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃條件》；如建設(shè)園區(qū)類項(xiàng)目，則還需要辦理園區(qū)總體規(guī)劃審批。

建設(shè)單位在上報(bào)初步規(guī)劃方案時(shí)，需綜合考慮地形地貌、建筑容積、環(huán)境影響、交通道路、園林綠化、市政要求、日照分析等各方面因素，充分研究其可行性；加強(qiáng)與規(guī)劃部門溝通，提供詳細(xì)材料供其分析評(píng)估，盡快取得規(guī)劃意見。

b、用地預(yù)審意見

如建設(shè)項(xiàng)目尚未取得《國(guó)有土地使用證》，則要充分重視此項(xiàng)準(zhǔn)備工作。依據(jù)發(fā)改委、規(guī)劃、國(guó)土主管部門的要求，嚴(yán)格按照規(guī)定申請(qǐng)核發(fā)《規(guī)劃（選址）意見書》、發(fā)改委核發(fā)的項(xiàng)目辦理用地預(yù)審告知單，辦理《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見》。此項(xiàng)工作需綜合協(xié)調(diào)發(fā)改委、規(guī)劃、國(guó)土三方面主管部門意見，需要多進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通。

c、項(xiàng)目可行性評(píng)估意見

發(fā)改委會(huì)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)所處環(huán)境具體情況，選擇性提出要求，一般主要會(huì)要求進(jìn)行節(jié)能評(píng)估審查、環(huán)境評(píng)估審查、交通評(píng)估審查要求，其它水資源評(píng)估審查、地震評(píng)估審查等要求較少。建設(shè)單位需要分別委托有相關(guān)資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)針對(duì)本項(xiàng)目出具節(jié)能、環(huán)境、交通分析報(bào)告，報(bào)送發(fā)改、環(huán)境、交通主管部門審批，獲取審批意見。主管部門一般需要針對(duì)項(xiàng)目報(bào)告進(jìn)行反復(fù)論證，要求建設(shè)單位提供一定的補(bǔ)充材料，整個(gè)過程歷時(shí)較長(zhǎng)，建設(shè)單位需盡早啟動(dòng)準(zhǔn)備工作，積極配合主管部門審查要求，節(jié)省辦理時(shí)間。

2、國(guó)有土地使用許可辦理

國(guó)有土地使用許可辦理前后用時(shí)較長(zhǎng)，貫穿項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃許可、施工許可三個(gè)階段，辦理過程中同時(shí)涉及發(fā)改委、規(guī)劃、國(guó)土等主管部門，某些項(xiàng)目還涉及主管機(jī)關(guān)（國(guó)管局、中直管理局、總后）部門，辦理時(shí)間長(zhǎng)、牽涉部門多、流程較為復(fù)雜。

根據(jù)土地性質(zhì)及建設(shè)單位獲取土地使用權(quán)方式，可將項(xiàng)目基本劃分為通過土地公開交易市場(chǎng)取得土地開發(fā)權(quán)的企業(yè)投資項(xiàng)目、通過協(xié)議出讓方式取得土地使用權(quán)的企業(yè)投資項(xiàng)目?jī)纱箢愋停k理過程主線參考前文所述，根據(jù)項(xiàng)目具體情況及國(guó)土、規(guī)劃等主管部門要求具體實(shí)施過程推進(jìn)。

3、人防審核

目前北京市固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目除工業(yè)廠房類建筑外，均需辦理人防審核，主管單位分別為中直管理局人防辦、國(guó)管局人防辦和北京市民防局，根據(jù)建設(shè)單位性質(zhì)分別在歸口主管單位辦理人防審核，其辦理流程主線基本相同。人防工程規(guī)劃審核從取得項(xiàng)目立項(xiàng)核準(zhǔn)、規(guī)劃部門意見（規(guī)劃方案審查）時(shí)正式啟動(dòng)，但是在此之前的可研編制里要充分考慮人防工程設(shè)置，并編寫有人防專篇。

人防審核主要側(cè)重以下三個(gè)方面，在人防工程設(shè)計(jì)過程中要特別注意，避免反復(fù)修改：a、人防面積需達(dá)標(biāo)，嚴(yán)格按照相關(guān)的要求計(jì)算出人防應(yīng)建面積，規(guī)劃建設(shè)面積不得少于該面積；b、明確人防工程防護(hù)對(duì)象、防護(hù)體系、防護(hù)等級(jí)、防護(hù)預(yù)案；c、要反映出人防工程在和平時(shí)期的功能，要平戰(zhàn)結(jié)合，合理布局，盡量減少相關(guān)的投資花費(fèi)。

存在下列四種情況的，可遞交相關(guān)證明文件，申請(qǐng)異地建設(shè)：a、樁基且埋深小于3米；b、應(yīng)建面積較小且處理困難的；c、地下為流沙、暗河、基巖等特殊地質(zhì)結(jié)構(gòu)的；d、地下市政管線密集的，除此之外不允許異地建設(shè)。

人防審核過程貫穿規(guī)劃許可、施工許可兩個(gè)階段。人防方案要盡早考慮，建議將人防工程部分的設(shè)計(jì)文件編制提前進(jìn)行。要特別關(guān)注的是，人防工程設(shè)計(jì)分初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)兩個(gè)階段，按照規(guī)定初步設(shè)計(jì)審核通過后才可以申請(qǐng)核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，施工圖設(shè)計(jì)審核通過后才可以申請(qǐng)核發(fā)建設(shè)工程施工許可證。

4、施工單位、監(jiān)理單位招標(biāo)及合同備案

為了規(guī)范建筑市場(chǎng)、確保工程質(zhì)量，北京市施工總包、監(jiān)理單位招投標(biāo)接受市標(biāo)辦和交易中心的管理、監(jiān)控，公開招標(biāo)全過程網(wǎng)上平臺(tái)進(jìn)行，流程規(guī)定詳盡而嚴(yán)格，過程文件需審核并備案。

招標(biāo)過程用時(shí)較長(zhǎng)主要原因在于市標(biāo)辦、交易中心對(duì)全過程逐步審查，每個(gè)環(huán)節(jié)都需要文件備案上傳，上一環(huán)節(jié)未能通過則不能開展下一環(huán)節(jié)，重點(diǎn)節(jié)點(diǎn)在對(duì)資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、合同文件的審查過程。建議建設(shè)單位如不具有相應(yīng)的資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)，可以選擇委托招標(biāo)方式，選擇具有相對(duì)資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的招標(biāo)代理單位幫助建設(shè)單位開展這部分工作，可以盡量避免文件反復(fù)性調(diào)整和修改，節(jié)省時(shí)間和人力物力。如條件具備，招標(biāo)過程可選擇集中備案方式，也可相應(yīng)的節(jié)約時(shí)間。

三、工程前期手續(xù)辦理的重要性及部分建議

固定資產(chǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目前期手續(xù)辦理從項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)、可研批復(fù)開始，以取得《建設(shè)工程施工許可證》為標(biāo)志性完成節(jié)點(diǎn)，整個(gè)過程涉及主管部門較多，所要資料繁雜，需要花費(fèi)較多時(shí)間以及人力物力。

項(xiàng)目前期手續(xù)辦理開展之前，建議首先進(jìn)行策劃，多與有關(guān)部門進(jìn)行溝通咨詢，抓住主線的同時(shí)不要出現(xiàn)遺漏項(xiàng)，一方面可以科學(xué)統(tǒng)籌安排資源，避免浪費(fèi)不必要的時(shí)間；另一方面可以避免造成手續(xù)后續(xù)后補(bǔ)、甚至無(wú)法彌補(bǔ)的被動(dòng)情況出現(xiàn)。

建設(shè)單位負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作人員應(yīng)該具有較強(qiáng)的責(zé)任心、認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度以及較強(qiáng)溝通交際能力，熟悉所有的報(bào)批程序、報(bào)批內(nèi)容、報(bào)批時(shí)間和要求，能夠在實(shí)際操作中靈活處理，統(tǒng)籌安排計(jì)劃節(jié)點(diǎn)，掌握好前后銜接，則能達(dá)到事半功倍的效果。

工程項(xiàng)目前期手續(xù)辦理工作雖然復(fù)雜繁瑣，卻是非常重要，直接影響工程項(xiàng)目建設(shè)的合法合規(guī)、工程進(jìn)度、過程監(jiān)管、竣工驗(yàn)收、產(chǎn)權(quán)登記、投產(chǎn)使用，是固定資產(chǎn)投資建設(shè)的牽頭工作，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須引起建設(shè)單位高度重視。