廣東簡政放權的內在邏輯

□文/秦詩立

廣東簡政放權的內在邏輯

□文/秦詩立

廣東的“簡政放權”是把推進大部門制改革——削減部門行政審批事項——加強社會組織培育發展與政府授權及服務購買作為一個系統工程來設計和建設的

2012年8月22日，國務院總理溫家寶主持國務院常務會議，決定取消和調整314項部門行政審批項目，并特別批準廣東省在行政審批制度改革方面“先行先試”。相對前者，后者意義更為重大。

（一）

其實，廣東省已分別于2000年、2002年、2004年、2009年進行四輪行政審批事項清理，取消和調整了2300余項審批項目。盡管如此，各方要求進一步清理的呼聲仍然不斷。為此，2012年7月，廣東省委、省政府下發了《關于加快轉變政府職能深化行政審批制度改革的意見》，并于同天公布了2012年行政審批制度改革事項第一批目錄，明確取消的行政審批事項達179項、轉移事項55項、下放事項115項、委托事項5項。同時，據廣東省編辦介紹，涉及地方性法規的第二批事項目錄正按程序報批；在國務院批復廣東省先行先試事項后，第三批事項目錄也將盡快公布實施。

為這次行政審批事項清理，廣東把2009年后新增的，包括2012年新設立的審批事項，及日常管理中具有審批性質的事項，共計1120個全部納入清理范圍。對這些改革事項，廣東省長親自一一審核，各位副省長多次召集各部門開會協調改革的焦點、難點問題，逐一予以落實。具體負責行政審批事項改革的廣東省編辦，為擬定《關于加快轉變政府職能深化行政審批制度改革的意見》，整理形成《廣東省人民政府2012年行政審批制度改革事項目錄》（第一批），近半年共召開了相關會議200多場，征求意見專題座談會20余場，與部門協商900多次，以要求相關政府部門同意放權，這也是行政審批事項改革的核心所在、難點所在。

不必要的行政審批事項泛濫是傳統計劃經濟的遺留產物。目前相關部門之所以不愿放權，除權力本身就是部門的利益所在，“放權好比割肉”外，還在于這些權力多以法律法規等形式所明確而成為部門不愿放權的法理依據。而這些法律法規，部分在立法時就有部門利益法律化的嫌疑，特別是在2000年7月國家《立法法》實施前，部分法律法規是由相關部委自己草擬，再由人大或國務院審議通過的，部門有著把不適宜權力塞入到法律條款而獲得保護的傾向和訴求。按照依法行政理念，目前廣東要深入推進行政審批事項改革，就必須對部分法律法規進行變通。為此，這次國務院同意廣東省在此方面可進行先行先試，授權廣東省對國家行政法規、國務院及部門文件設定的部分行政審批項目在本行政區域內停止實施或進行調整，具有重要的戰略意義。

也應看到，無論是國務院還是廣東省，行政審批事項清理和行政部門及人員精簡一樣，都有著“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的惡性循環風險，且還有著膨脹后權力（審批事項）更大、人員規模更多，精簡越來越難的不利態勢。要解決這個死結，除需決策者有著堅定的改革決心與勇氣外，還得有為目前過度集中的政府權力的部分釋放尋找好出口，即要為政府職能轉變尋找好的、高效的承接或替代平臺，以不至于造成市場經濟、社會服務等領域出現有效治理的空窗。同時，還得有系列力量來監督、約束政府及其部門權力的再度越界、泛濫，而避免行政審批事項取消后又死灰復燃。

（二）

值得欣慰的是，廣東似乎已找到了可持續推進政府職能轉變的有途徑，即積極支持社會組織培育發展，積極把適宜外放的政府權力授權或讓渡給市場主體、社會組織，使得市場和社會的治理秩序可得以良好維護乃至更加有效。在鼓勵社會組織發展上，2005年12月，廣東就在全國率先出臺了《廣東省行業協會條例》；2006年2月，出臺《關于發揮行業協會、商會作用的決定》。2009年10月和12月，分別出臺《關于異地商會登記管理的暫行辦法》、《關于進一步促進公益服務類社會組織發展的若干規定》，規定行業協會、異地商會、公益服務類社會組織的業務主管單位改為業務指導單位，取消前置審查。在鼓勵政府部門部分權力向社會組織轉移上，2008年9月，廣東出臺《關于發展和規范我省社會組織的意見》，要求政府將社會組織通過自律能解決的3大類17項職能轉移給社會組織；在政府機構改革中，廣東省政府各部門明確轉移職能130多項給相關社會組織；2009年10月，出臺《關于開展政府購買社會組織服務試點工作的意見》，明確政府購買服務的具體辦法。

進一步，在這次廣東省《關于加快轉變政府職能深化行政審批制度改革的意見》中，其指導思想即明確為：按照建立“小政府、大社會”的總體目標，科學界定政府與市場、政府與社會的關系，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，充分發揮人民群眾在公共事務管理中的主體性作用，充分發揮社會組織在提供公共服務中的積極作用，充分發揮政府在促進市場公平競爭、維護社會公平正義中的主導作用?！爸饕蝿铡币徽碌谝还澕礊椤凹哟蠛喺艡嗔Χ龋袑崪p少和規范行政審批事項”，明確“加大政府職能轉移和公共服務購買力度。逐步將行業管理、社會生活服務管理等職能轉移給有資質條件的社會組織。建立健全以項目為導向的政府向社會組織購買服務機制，推動政府有養人辦事向購買服務轉變”?！兑庖姟非逦砻髡謇硇姓徟马棔r，其原權力讓渡或授權的主要方向為社會組織。廣東省《2012年行政審批制度改革事項目錄》（第一批），也明確要取消有關社會組織的6項行政審批事項，包括：境外組織或者個人申辦社會福利機構審批；全省性社會團體、涉外社團和省內跨地市社會團體分支、代表機構設立、變更、注銷登記，以及基金會分支、代表機構設立、變更、注銷登記，改為事后備案；省級非營利組織免稅資格認定初審；社會團體、基金會和民辦非企業單位開展評比、達標、表彰活動備案初審；公益性捐贈稅前扣除資格認定初審。

從歐美、日韓等發達國家經驗來看，充分競爭的社會組織培育發展到一定階段，其將作為一股健康、有效的力量，來監督或規范政府部門權力的不恰當擴展。目前，廣東社會組織培育發展的水平居全國領先，但總體而言仍處起步階段，離成熟發達尚有很大距離，遠未形成對政府權力進行規范或監督的能力。這也是廣東省行政審批事項改革和其它省市類似，會在取消后仍可能以其它形式繼續存在，新的不適宜審批事項繼續涌現的重要原因。但廣東注重并積極推進社會組織培育，并把其作為建立“小政府、大社會”目標的根本途徑之一，無疑方向是明確的，路徑是清晰的。

（三）

廣東這次成功爭取的行政審批事項改革先行先試權，就本質而言是其近年來一直堅持和推進的“簡政放權”中的重要一環，它標志著這項地方自發開展的改革已獲得國家層面的正式認可和支持。更重要的是，也需清楚行政審批事項改革是減少政府部門權力尋租、干擾經濟社會正常的重要途徑和手段，是建立與現代市場經濟體制相匹配所需現代行政管理體制的重要內容和要求，但尚不是根本。實際上，廣東是把推進大部門制改革（實現行政管理扁平化、行政效率高效化）——削減部門行政審批事項（減少部門權力利益化，減少對經濟社會發展的不恰當干預）——加強社會組織培育發展與政府授權及服務購買（使得政府職能轉變得以高效承接，逐步實現對政府權力的監督和規范）作為一個系統工程來設計和建設的，而這也是廣東簡政放權的內在邏輯所在，未來能否取得成功的根本所在。只有清楚了這個內在邏輯，并實行“三手都要抓、三手都要硬”，才能避免目前行政管理體制改革面臨的“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”怪圈。

就這個意義上來說，廣東作為我國行政管理體制改革的先行區，有著不言而喻的標桿價值、戰略意義。浙江和廣東有著較多相似處，包括經濟社會發展水平較高、自然資源稟賦優勢相對缺乏、轉型升級發展壓力巨大等。為此，建議浙江在總結提煉擴權強縣（市、區）、省管縣等經驗基礎上，積極借鑒廣東的“簡政放權”精神與經驗，來主動尋找并扎實浙江新一輪發展所需的制度優勢、動力源泉。

浙江省發展規劃研究院）