法治建設(shè)成政績考核指標(biāo)

申欣旺　白祖偕

《法治湖南建設(shè)綱要》希望通過持續(xù)多年的努力，“營造公開、公平、公正、可預(yù)期的法治環(huán)境”。

年底將臨，湖南省的官員們又將接受“法治建設(shè)”這一指標(biāo)的考核，考評(píng)情況將關(guān)系到他們的升遷。一年前湖南省頒布《法治湖南建設(shè)綱要》（以下簡稱《綱要》），意在使一切行政不逾法律，其目標(biāo)之一是使“公共權(quán)力運(yùn)行規(guī)范，公民合法權(quán)益得到切實(shí)尊重和保障”。

法治考核影響“位子”

8月7日，中共湖南省委書記周強(qiáng)在當(dāng)日召開的湖南省委常委會(huì)上表示，“領(lǐng)導(dǎo)干部不要干預(yù)依法辦案，以保證司法部門依法辦事，公正司法?！?/p>

盡管此次會(huì)議的主題是聽取湖南省聯(lián)席辦和信訪局關(guān)于第七次全國信訪工作會(huì)議精神及貫徹落實(shí)意見的匯報(bào)，但周強(qiáng)的表態(tài)被認(rèn)為是“唐慧案”出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)的重要原因。

“法治湖南建設(shè)”的難度由此可窺一斑。細(xì)讀《綱要》，無論是“公共權(quán)力行使得到有效規(guī)范和制約”，還是“公民權(quán)利的有效保障”，核心要旨均離不開“控權(quán)”，這在過去三十年改革進(jìn)程中，始終是改革的深水區(qū)。

顯然，也正是認(rèn)識(shí)到此種難度，湖南的主政者決心使用官員升遷指揮棒來促使各級(jí)官員觀念的轉(zhuǎn)變。今年2月29日，在中共湖南省委法治湖南建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體成員會(huì)上，周強(qiáng)提出，要把法治湖南建設(shè)“列入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核”。

周強(qiáng)親自兼任法治湖南領(lǐng)導(dǎo)小組組長，副組長包括兩位省委常委，人大、政府、政協(xié)分管副職以及法檢兩院正職悉數(shù)納入進(jìn)來，成員則主要為各廳局正職。其規(guī)格之高，在各類領(lǐng)導(dǎo)小組之中少見。

周強(qiáng)亦具體提出，“年底要對(duì)各地各部門落實(shí)《法治湖南建設(shè)綱要》的工作情況進(jìn)行綜合考評(píng)，將考評(píng)情況作為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)考核和年度述職報(bào)告的重要內(nèi)容，作為干部提拔使用的重要依據(jù)。”

湖南省績效評(píng)估辦副主任鐘國說，“法治湖南建設(shè)，沒有抓手不行。將細(xì)分的、具體的指標(biāo)納入績效考核，實(shí)際上就有了抓手?！?/p>

中共湖南省委組織部干部一處副處長吳志雄對(duì)《中國新聞周刊》說，“原來并沒有把考核成績和領(lǐng)導(dǎo)干部的提拔緊密聯(lián)系，原來只考核事，現(xiàn)在要逐步將考核事和考核人結(jié)合起來，和干部提拔有機(jī)結(jié)合起來?！?/p>

結(jié)果很簡單，法治搞得不好，就會(huì)影響到“位子”。

周強(qiáng)在湖南省省長任上的2009年，湖南就開始了將法治政府納入政績考核的探索?！拔覀?cè)?009年和省政府法制辦一起，抓重要指標(biāo)，比如依法行政。不過具體的指標(biāo)都是分散的，沒有提到二級(jí)指標(biāo)這樣的高度上來?！辩妵榻B說。

2012年，“法治湖南建設(shè)”作為二級(jí)指標(biāo)被單列出來。在省直機(jī)關(guān)考核中，該項(xiàng)被列為“履行職責(zé)與機(jī)關(guān)建設(shè)”的指標(biāo)之一，其下又包括“依法辦事”“信息公開”“學(xué)法用法培訓(xùn)”“建議、提案辦理”四大方面。

而評(píng)估內(nèi)容和計(jì)分方法更是既具體又明確?！耙婪ㄞk事”項(xiàng)中，單位違法違規(guī)的，每起扣1分；重大決策未舉行聽證會(huì)的，每次扣1分。

從分值來看，“我們今年在法治湖南的考核上加大了分值權(quán)重。比如省直部門的考核除黨建之外總分是600分，‘法治湖南建設(shè)為50分。”鐘國說，“考核涉及方方面面，差幾分名次就可能差好多，50分對(duì)考核結(jié)果的影響是很大的?！?/p>

對(duì)市州的考核，“法治湖南建設(shè)”被置于“社會(huì)發(fā)展”一級(jí)指標(biāo)之下，包括“依法行政”“政務(wù)公開”“人民調(diào)解”等方面共計(jì)30分。

鐘國解釋道，考核的主要目的是解決法治湖南建設(shè)中的突出問題，不可能面面俱到?！暗俏覀兠磕甑目己藘?nèi)容甚至考核重點(diǎn)會(huì)有一些微調(diào)。通過設(shè)置不同的重點(diǎn)，推動(dòng)相關(guān)方面工作的進(jìn)展?！?/p>

權(quán)力與權(quán)利的交鋒

隨著主政者對(duì)“法治湖南”的持續(xù)推進(jìn)，早先是否會(huì)流于運(yùn)動(dòng)形式的擔(dān)憂逐步得到回應(yīng)?！胺ㄖ巍钡脑捳Z權(quán)逐步加重，在實(shí)際的政治生態(tài)中，亦發(fā)揮出作用來。

長沙市政府法制辦主任陳劍文對(duì)這一點(diǎn)體會(huì)深刻。法治湖南建設(shè)的考核，落實(shí)到依法行政層面，她掌握著重要的2分（總分為100分）?？雌饋矸种挡桓撸瑓s直接關(guān)系到排名先后。

“這個(gè)兩分的重要性可以從排名來看，我注意到，我們考核中第一名到第九名，最后就差零點(diǎn)幾分，這個(gè)2分丟了，肯定就沒法排到前面去?！标悇ξ恼f，“2010年有一個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)班子在依法行政方面記了0分，評(píng)了三等，被市委領(lǐng)導(dǎo)誡勉談話，以后他就不能不重視法治工作了?！?/p>

不過2分并不是一開始就有的。2009年陳劍文從長沙市中級(jí)人民法院副院長到法制辦擔(dān)任主任，那個(gè)時(shí)候法制辦在依法行政中的話語權(quán)十分有限。最典型的莫過于，雖然中央早就提出要建設(shè)法治政府，可在依法行政的考核中，法制辦掌握的分值竟然為零。

在政府主要領(lǐng)導(dǎo)的支持下，陳劍文帶領(lǐng)法制辦一班人，理清工作思路，使得法制辦在重大行政決策、規(guī)范性文件審查、行政案卷評(píng)查、行政復(fù)議、行政執(zhí)法監(jiān)督等涉及法治政府建設(shè)和依法行政的工作領(lǐng)域發(fā)揮不可替代的作用?！胺ㄖ巍钡牧α勘徊粩噌尫懦鰜?，這個(gè)分值從0分到1分又增加到2分。

更為重要的是，對(duì)各個(gè)部門的依法行政工作由法制辦確定考核范圍，量身定制。陳劍文說，“各個(gè)部門在依法行政中暴露出來的弱點(diǎn)和短板都不一樣，我們有針對(duì)性地確定考核范圍，這些部門就要改正，否則就無法得分?！?/p>

分?jǐn)?shù)在陳劍文和法制辦手中不僅僅意味著權(quán)力。“平時(shí)日常工作中，我們始終和區(qū)縣（市）以及政府各個(gè)部門溝通，最后哪里扣分，我也要告訴你，扣分只是手段，達(dá)到依法行政才是目的。”陳劍文說。

在給法制辦增加分值之前，長沙市有領(lǐng)導(dǎo)說，“不給你分是保護(hù)你，免得你得罪人。”而陳劍文的想法是，“如果依法行政沒有獨(dú)立的考核分，政府法治建設(shè)就很難實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)，所以即便是得罪人，也要考核”。事實(shí)是，從依法行政單獨(dú)考核以來，每年都有被考核單位扣了分，但法制辦并沒有因此得罪人。

問題的關(guān)鍵在于說明理由和排除質(zhì)疑。對(duì)等的，市政府法制辦對(duì)市直工作部門扣了分，績效辦如果不采信，也要說明理由。陳劍文把扣分說明理由也看成是“法治”的一部分，這樣一來，公正性有保證。

不僅僅是長沙市，在其下的區(qū)縣層面，主要領(lǐng)導(dǎo)都對(duì)此予以重視。從法制辦的人員編制來看，以長沙縣為例，正式編制達(dá)到10人之多。就承擔(dān)的具體工作而言，從重大決策到政府合同管理等，涉及依法行政的方方面面。

據(jù)湖南省委法治辦公室劉委東介紹，除長沙外，湖南其他地方的工作也不乏亮點(diǎn)?！氨热纾５碌念I(lǐng)導(dǎo)班子在討論‘法治常德建設(shè)時(shí)，經(jīng)過認(rèn)真調(diào)查研究，把著力點(diǎn)放在解決實(shí)際問題上，全市查找出涉及依法決策、依法辦事、公正司法、經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等10個(gè)方面的突出法治問題668個(gè)，并制定整改措施2295條?！?/p>

從具體效果來看，即便不能全部推進(jìn)，對(duì)于硬性規(guī)定的任務(wù)比如集中清理規(guī)范性文件，根據(jù)《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》的規(guī)定，常德要求市縣兩級(jí)黨委辦、人大辦、政府辦、政協(xié)辦牽頭，對(duì)各地各部門正在施行的文件和制度進(jìn)行全面清理。

不過，《中國新聞周刊》記者也注意到，湖南部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)“法治”的重視更多停留在理論層面。

當(dāng)“唐慧案”發(fā)生，人們意識(shí)到，“法治湖南建設(shè)”所涉及的利益博弈將在未來逐步凸現(xiàn)出來。無論是“規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行”還是“保障公民權(quán)利”，其背后的權(quán)力與權(quán)利的交鋒，觀念的沖突將更加激烈。

姜明安認(rèn)為，“一個(gè)地方，特別是一個(gè)大的行政區(qū)域，如一個(gè)省、自治區(qū)、直轄市或較大的市，無論如何推進(jìn)法治，要完全不出問題是不可能的。對(duì)一個(gè)地方執(zhí)政者治理水平的考量、評(píng)價(jià)，不僅要看他們管轄的地域是否盡量避免了出大問題，盡量避免了出不應(yīng)該出的問題，還要看在問題出了以后，他們?nèi)绾蚊鎸?duì)，如何處理?！?/p>