高校外國留學生管理體制探討

潘慧斌

（同濟大學 國際文化交流學院，上海 200092）

隨著我國高等教育事業的發展，高等院校多將綜合性、研究型和國際化作為發展目標，外國留學生教育業已成為高校創建一流大學和實現國際化的重要組成部分，得到高度重視。為適應新形勢下留學生教育事業的發展與全面推進高校的國際化辦學水平和創建高水平大學的要求，按照擴大規模、優化層次、保證質量、規范管理的工作方針，在繼續加大對外宣傳招生力度的同時，強化管理，尤其是高校內部留學生管理體制機制的調整，顯得特別重要［1］。

一、留學生教育的發展與留學生管理體制的變化

我國自建國初期開始招收和培養外國留學生，至今已60多年。60多年來，隨著留學生教育事業不斷發展，高校內部留學生管理體制也不斷調整與變化，為留學生教育事業的發展提供了有效的保障。

（一）我國留學生教育事業發展的基本情況

建國之初，我國實行積極的來華留學生政策，支持和爭取與各國開展學生交流。從1950年接收來華留學生及高等院校開展留學生教育至今，經歷了幾個發展時期［2］：

1．1950—1965年

在新中國成立初期的1950年，國家百廢待興，為了國際政治與外交的需要，開始接收外國留學生，到“文革”開始這段時間，我國共接收了來自70個國家的7 259名外國留學生。來華留學生的生源主要來自于當時社會主義陣營的國家以及和中國友好的亞非拉第三世界的國家。其中來自周邊12個國家包括越南、朝鮮、蒙古和印尼等國的留學生6 208名，占同期總數的85．5%；東歐9個國家留學生總數646名，占同期總數的8．9%；亞非拉23個國家及6個西歐發達國家的留學生193名，占同期總數的2．7%。

2．1973—1977年

由于“文革”的原因，高校停課、外國留學生教育中斷。1972年高校恢復招生，1973年恢復接收外國留學生。在此期間我國共接收了69個國家2 066名外國留學生，其中：11個周邊國家的留學生625名，占同期總數的30．3%；18個歐美發達國家的留學生556名，占同期總數的26．9%；10個西亞、北非國家留學生246名，占同期總數的11．9%；24個南部非洲國家留學生486名，占同期總數的23．5%；3個東歐國家的留學生128名，占同期總數的6．2%；3個拉美國家的留學生25名，占同期總數的1．2%。

3．1978—1984年

我國實行改革開放政策，高等教育也初啟走出國門之路，在國家實施的一些具體政策推動下，來華留學生教育繼續發展。在此期間來華留學生總數達12 500多名。國家為選派優秀學生出國學習，與許多發達國家開展了對等獎學金留學生交流的合作。因此，該時期來自發達國家的獎學金生規模超過發展中國家，來自109個國家的5 387名中國政府獎學金生中，日本有1 300多名、歐美等發達國家有2 100多名。

4．1985—1997年

隨著我國高等教育改革開放的進一步推進，1985年中央發布的《關于教育體制改革的決定》明確規定，高等院校“有權利用自籌資金，開展國際的教育和學術交流”。1989年當時的國家教委又發布了《關于招收自費外國來華留學生的有關規定》，賦予高等學校自主招生權利，使我國高校可以直接面對國際留學生市場。開放高校自主招收留學生和接收自費留學生的政策，大大促進了我國留學生教育事業的發展。在此期間留學生規模迅速擴大，來華學習的外國留學生人數逐年增長。僅1997年來華留學生數就達43 700多名，其中自費留學生為39 000多名。

5．1998年至今

從1998年以來，隨著改革開放的深入和我國經濟的迅猛發展，中國國際地位日益提高；同時，國際化意識也越來越成為共識。中國教育界提出了創建世界一流大學的目標。許多高校將發展留學生教育作為建設世界一流大學的重要內容；更為重要的是，黨和政府將發展來華留學生教育看作是提升我國軟實力的一個重要途徑，來華留學生教育獲得了前所未有的重視，使來華留學生教育事業得到全面快速發展。來華留學生規模也實現了跨越式發展，留學生人數從1997年的43 700多名迅速增加到2011年的292 611名。

從1950年到1984年期間，留學生教育作為國家外交延伸，其較小的規模對高等教育影響很小，也談不上教育國際化。從1985年開始，由于留學生教育政策的進一步開放，留學生教育和國際化由起步階段逐步邁向發展階段，在公費生規模持續擴大的同時，自費生規模迅速發展，從而使來華留學生總體規模快速擴大，層次也呈多元化發展，接收與培養留學生的高校數量猛增。同時，在放開高校對留學生自主招生權后，學校從以往被動接收轉為主動招收，且設法增加數量擴大規模，以此作為其國際化戰略的重要指標與組成部分。此外，來華留學生教育也被納入國家大外交的戰略之中，更為其發展提供了有力的保障。

（二）留學生管理體制的調整與變化

伴隨著我國留學生教育事業的發展，為適應各個時期留學生教育事業發展的要求，高等院校內部留學生管理體制也經歷了調整與變化。如果將1950年我國開展來華留學生教育至今劃分為三個階段，即1950年至1984年為第一階段、1985年至1997年為第二階段、1998年至今為第三階段，那么在各個階段與之相適應的各高校外國留學生管理體制大體上為：

第一階段，留學生類別較為單一，基本上僅限于中國政府獎學金留學生，以學歷為主且數量少，接收和培養留學生的學校為數不多。在計劃經濟下，外國學生來華后，先集中在一些學校（60年代初開始主要集中在北京語言大學）強化漢語一年，然后由教育部分派到相關指定學校進行專業學習。由于學生類別單一、數量不多，因此，各校通常在校辦（后在外事處）配備專人或設留學生科負責學校留學生工作，且多以較高規格及外賓身份看待留學生。

圖1 1978—2011年來華留學生規模的增長態勢

第二階段，隨著高等教育改革開放的進一步深入，高校擁有招收留學生自主權，并開放招收自費留學生，接收和培養學校有所增加，留學生人數呈現增長之勢。自費留學生以漢語進修生為多；在1985年國內4所高校首先設立對外漢語本科專業之后，該專業迅即在各校遍地開花，也成為了留學生選擇最多的專業之一。我國高校的國際交流與合作帶動了以學生交換為主的國際合作項目的開展，校際交流生成為來華留學生中的一支新生力量。許多學校成立了留學生辦公室，作為學校職能部門負責留學生管理工作，同時，在留學生辦公室的組織下抽調漢語教師，開展對外漢語教學。個別改革走在前列的學校，組建了“國際文化交流學院”（有些稱為國際教育學院、以下稱“國交院”），開始了新的探索與實踐。

第三階段，留學生數量迅速增加，特別是自費留學生數量增長很快。學生類別齊全，招收及培養學校也大量增加，達到五百所左右。為順應新的發展形勢，擴大留學生規模，有效整合學校內部資源發展留學生教育事業，搶占留學生教育發展機遇與市場，在前期學校探索與實踐的效應影響下，眾多學校在留學生管理體制上進行了組織創新，成立國際文化交流學院，集管理職能、教學組織，有些還兼有后勤服務諸多功能于一體。

進入新世紀以來，一些學校依據自身留學生教育管理與學校發展的需求，打破了“國交院”管理的模式，在學校管理的層面上，而非在學院層面對留學生教育實施趨同化、規范化的管理，以此多方面推進學校的國際化進程。

學校在以上三個不同階段設立與調整留學生管理體制，促進了留學生教育事業的較快發展，強化了學校對留學生工作的有效管理。

圖2 來華留學生管理體制發展的三個階段

二、目前高校內部留學生管理體制的分析

如前所述，目前高校內部留學生管理體制主要有兩種：一是學院模式，即國際文化交流學院（以下簡稱“國交院”）管理體制；另一種是職能部門模式，即留學生辦公室（或留學生工作部）管理模式，這種模式有些是作為機關職能部門單獨設置，也有些則掛靠在外事辦公室（或國際交流與合作處）。不過大多數學校目前采用國交院的形式。

國交院體制的出現，以及盛行，有其特定緣由。這一體制是學校根據客觀情況為實現或完成特定任務而在組織結構上的創新。它作為學校內部的二級學院，在學院自身的教學與管理之外，還兼有對全校留學生的管理職能，集管理職能與教學組織于一體。且不少學校的國交院還兼有為留學生提供生活服務的功能，所以，成為較特殊的高校內部組織機構。

（一）國交院體制產生的原因

1985年國內高校對外漢語專業的設置，不僅順應了多數留學生來華學習漢語的需求，也帶動了留學生人數的增長。同時，高校在取得留學生自主招生權后，面對來華留學生中漢語生及少數專業學習者大增的情況，學校為擴大留學生規模，適應發展需要，因而整合校內涉及來華留學生教育的各項資源，集中優勢，成立專門從事留學生教育，集教學、管理與服務于一體的機構——“國交院”，以求在發展留學生教育與擴大規模上能夠簡化行政運作，力求做大一塊。而且“國交院”與學校在經濟利益上達成一定的提成比例，以求調動國交院的積極性。

（二）國交院體制的特點與功能

國交院具有任務明確、管理高效、運作簡便、資源集中、效益顯著等特點。在招收少數其他專業來華留學生的同時，國交院可以集中力量招收漢語生，包括漢語進修生、對外漢語本科與碩士研究生和各類短期進修學生，使學校外國留學生規模迅速擴大。

國交院承擔著對全校所有留學生的管理職能（包括招生、教務、日常事務）、后勤服務等方面的職責，同時又要完成本院留學生的教學組織與各項管理。學校通過對國交院在學費、以及留學生宿舍（或餐廳）經營所得實行獨立結算、按比例提成的經濟承包激勵機制，極大地提高了學院的積極性。各校多年的運作實踐表明，在成立國交院之后，學校來華留學生的規模都有了快速增長。

（三）國交院體制的不足

從留學生教育事業發展來看，國交院這種管理體制具有任務型、階段性，設立之初且在一個時期內，滿足了學校對留學生教育快速發展、擴大規模的要求，發揮了非常積極的作用。但從進一步推進留學生教育事業發展，全面促進學校國際化與創建一流大學的要求來看，該體制顯然存在著一些不足之處，主要體現在：

1．履行管理職能、規范管理方面

國交院在學校內部作為與各學院平行的二級學院，又兼有一定的職能部門的功能，這種運動員兼裁判員的雙重身份，在為其帶來較大便利的同時，也造成了其尷尬的處境。如處理不當，易導致它與其他平行學院之間的利益沖突與運作的困境，其所負有的留學生管理職能很難履行。而且，它與學校其他職能部門如外事辦、教務處、研究生院、學生處、保衛處和后勤等職能部門之間，存在著工作職責的重復與交叉，這種結構性問題的顯現，造成了管理上的越位與缺位并存，和相互之間推諉、扯皮的現象，不利于學校提升整體管理水平。

2．優化留學生結構方面

由于來華留學生生源的限制，以及短平快地追求擴大數量和提高部門經濟效益，同時又為求便于管理，國交院往往以大量吸引和招收漢語及少數幾個專業的來華留學生和舉辦漢語短期班為主，常常忽略了或無暇顧及其他眾多學院的專業留學生的發展，往往使得學校在留學生數量和規模不斷擴大的同時，學校留學生層次卻無法同步提升，甚至下降。這對于高等院校，尤其是重點院校來說，無疑是浪費了優質教育資源，且無助于達到以提高留學生所占比例來實現國際化的辦學目標。

3．留學生教育的總體發展與提升學校的國際化建設方面

近年來，高等院校不斷推進國際化發展步伐，國際交流與合作逐步深入，留學生類別也呈現多元化，諸如通過合作辦學或聯合培養途徑來華的校際交流交換生和進修生明顯增多。留學生的結構不斷優化，攻讀碩士、博士學位的學生人數增多。隨著留學生教育工作向學校各個方面的拓展，學校在留學生學籍管理、教學管理、日常管理、師資隊伍建設等方面也積極開展變革，以適應國際化新發展的需求。對此，能否站在建設一流大學的高度，規劃學校來華留學生教育的發展，對全面推進學校國際化進程至關重要［3］。

（四）國交院管理體制的實施成果的假設及檢驗

一些大學在工作過程中發現了國交院體制在協調全校留學生教育發展方面的不足，進行了改革，保留了國交院的語言生教育職能，將其他職能劃歸新成立的行政部門。國交院發展重點在非學位生教育，使學位生教育發展速度慢于非學位生教育。為了驗證這個假設，筆者使用非學位生的比例作為描述學位生教育發展水平的變量。比較同一所大學在實行國交院體制和取消國交院體制前后，筆者假設改革后非學位生的比重將不斷下降。兩個假設如下：

H1：不同大學在同一時期采用國交院體制與否導致非學位留學生比例有顯著不同。

H2：同一所大學在不同時期采用國交院體制與否導致非學位留學生比例的顯著不同。

在下文的分析中，語言生和短期交流學生被歸類為非學位生，學位生則包括學歷生、普通進修生、高級進修生和研究學者，兩者的差別在于是否取得學位。留學生分類是下文假設的基礎，如圖3所示。

在這個檢驗中，上海的大學被分為兩大類，一類是實行國交院體制的院校如上海交通大學、上海大學等，另一類不實行國交院體制如同濟大學、復旦大學等。各大學非學位生的比例來自于2007—2011年的統計數據。筆者使用EXCEL2003分別比較兩種體制下的相應非學位生比例的均值。表1顯示了比較結果。

兩種體制下的比例均值有顯著差異，實行國交院體制的大學比另一組擁有更高比例的非學位生。檢驗結果驗證了前文對于實行國交院體制不利于改善留學生結構的闡述。盡管國交院體制對于擴大留學生教育起了很大作用，但仍需要進一步改革。通常國交院體制注重廣告宣傳，而這不被學生所認同。相反，學生想接受高質量的教育，國交院體制卻不予以關注。國交院的激勵機制在兩組大學的留學生教育發展中起了不同的作用。

圖3 留學生分類

表1 兩種管理體制的分析結果

在管理體制創新的歷史過程中，一部分大學為了適應留學生不斷增多的實際情況引入國交院體制，后來又進行了二次改革。例如，復旦大學在留學生教育上一直處于領先地位，不僅留學生數量眾多，而且在組織機構方面也不斷創新。1987年，復旦大學建立國際交流學院綜合管理留學生教育。2003年改革后，國交院只保留了語言教育職能，管理和后勤職能剝離，改革的效果體現在學位生數量不斷增長上。稍后，同濟大學也進行了類似改革。圖4和圖5顯示了復旦大學和同濟大學改革的成果。在圖4和圖5中，復旦大學和同濟大學分別在2003年和2004年進行了改革，而非學位生比例從2006年起開始發生變化，這是因為組織機構改革的效應傳遞具有遲滯性。圖4和圖5驗證了前面的假設。

圖4 復旦大學非學位生比例的變化

圖5 同濟大學非學位生比例的變化

國交院被賦予了對全校留學生的管理職能，具備了一定的職能部門的功能。但作為學校的二級學院，其強在學院內的留學生教學與日常管理，其弱在對學校留學生教育發展工作的全局謀劃和多邊協調。國交院的管理模式難以整合全校資源，協調各職能部門、各學院來共同推進學校各學院、各專業及各層次留學生教育的整體發展；并通過以發展留學生教育為抓手，多方面推進學校的國際化進程，從而促進學校的內涵建設與提升層次。

此外，絕大多數留學生集中于一個學院，較難實現全校范圍內的中外學生跨文化交流的局面，和校園國際化氛圍的營造；以及學校管理（包括教務）干部隊伍、師資隊伍、學生工作隊伍和后勤服務隊伍的國際化建設。

三、完善管理體制，適應發展要求

任何一種管理體制或模式都是為實現目標或完成任務而設。高校留學生管理體制的發展變化，特別是國交院模式的創設，適應了當時學校留學生教育起步階段快速擴大規模的需要。

近年來，在我國高等教育以及教育國際交流的發展過程中，充分感受到發展留學生教育對高等教育國際化的重要性，這不僅是國家戰略的需要，更是高校國際化辦學的內在要求，是提高辦學層次和大學邁向世界一流的關鍵，是贏得國際化人才培養競爭的途徑。隨著來華留學生規模擴大、類別增加、層次提高，學校在管理和服務等方面出現一些不相適應的矛盾和問題，亟需加以調整與解決。應當將留學生教育納入學校整體規劃與主渠道管理之中，并且在學校層面加以組織協調。按照“擴大規模、提高層次、保證質量和規范管理”的要求，優化和完善學校留學生管理體制與機制就顯得非常必要。

（一）同濟大學留學生管理體制的設置與調整

同濟大學于20世紀50年代起開展留學生教育，根據學校留學生教育發展不同階段的實際要求，學校留學生管理體制也大致經歷了如前所述的三個階段。進入新世紀，學校在確定綜合性、研究性和國際化辦學目標之后，加大力度推進留學生教育發展步伐，規范和強化管理體制，以期不斷擴大規模、提高層次；并以留學生教育為抓手，努力推進學校的國際化建設，提升學校的辦學水平。

2004年，學校將國際文化交流學院負責的留學生行政管理職能及留學生宿舍和留學生餐廳等生活服務職能分離出來，分別在外事辦公室下設立留學生辦公室（副處級編制）和劃歸學校后勤集團。調整后的國際文化交流學院則回歸教學科研，專門負責學校各類來華留學生的對外漢語教學；留學生辦公室行使來華留學生的行政管理職能，負責全校留學生的發展規劃與招生、政策制定、監督實施、培訓指導及相關協調。留學生的生活服務等后勤保障則依靠學校大后勤服務平臺，確保了為留學生提供良好的生活服務設施與環境。

留學生辦公室成立之后，留學生工作納入了學校國際大外事平臺統籌謀劃，充分利用學校對外交流與合作的資源，留學生辦公室則將工作重點放在擴大規模、提高層次、保證質量、規范管理方面，著力于化解制約留學生發展的瓶頸問題。學校發布了《關于進一步促進留學生教育發展的意見》，明確了學校留學生工作的有關要求與規定，同時，提高了各學院培養留學生的教學管理經費標準，以激勵學院培養留學生的積極性。這樣，在繼續保持適量擴大漢語生數量的同時，將主要精力放在鼓勵各院系培養學歷（位）留學生教育方面，學校留學生招生渠道也不斷拓寬，校際對等交流交換、聯合培養等類型學生也逐年增加，提高了留學生的整體素質與層次。改變了以往僅幾個學院和少數專業接收培養留學生的狀況。幾年來，留學生數量增長200%多（學歷生接近50%、漢語專業類學生只占不到30%），留學生生源達150多個國家（其中近一半學生來自歐美國家），各類、各層次外國留學生涵蓋全校所有學院。其中2011年，來校學習的留學生達3 695名，學歷（學位）生為1 749名，占47．33%；來自歐美、大洋洲留學生為1 491名，占40．35%。

留學生辦公室作為行政職能部門，行使對全校包括國交院在內各學院留學生工作管理職能，行政管理職能回歸校部。同時，為了更好地解決留學生教育發展所面臨的問題，高效協調學校各職能部門之間的協作，學校成立由人事處、財務處、教務處、研究生學院、學生處、資產處、保衛處和后勤集團等職能部門和部分學院主要負責人組成的同濟大學留學生教學管理指導委員會，由常務副校長任主任。以此來強化學校對留學生工作的管理力度，增強了機關各職能部門及各學院之間的協調能力，形成完整的由外事職能部門歸口的留學生管理體制。

圖6 教學管理指導委員會指導下的網絡治理結構

同濟大學留學生工作管理體制設立于外事辦公室之內，可以有效利用學校對外合作資源與渠道，但留學生工作的專業化職能難于體現，弱化了在校內的指導協調能力。同時，作為學校機關行政管理部門與原國際文化交流學院相比，存在著經濟效益與激勵機制不足的問題。

（二）創建符合留學生發展的管理體制

合理的組織形式與機構設置，可以有效實施戰略目標。學校在推進自身發展過程中，須明確發展目標，適時組織實施。在留學生管理體制設置方面，各校應當根據本校留學生教育發展階段的實際和需要來確定。

重點大學提高和優化在校留學生層次，應當構建和完善與一流大學相匹配的留學生管理體系，將優質教育資源放在積極招收優秀的留學生生源方面，結合學校與國外知名大學在聯合培養雙學位、對等交流交換等項目合作中吸引優秀專業學歷留學生，避免為擴大規模無限制地招收語言進修生。實現此目標，需要在學校國際合作大平臺上加以整合組織實施。

總之，通過對學校內部管理體制的改革創新，可以有效地推動留學生規模、層次、質量與效益協調發展，推進學校國際化建設。

［1］郝平．解放思想 開拓創新 推動來華留學工作科學發展［EB／OL］．（2009－08－15）［2012－04－16］．http：／／www．cafsa．org．cn／？mid＝54＆tid＝5401．

［2］于富增．改革開放30年的來華留學生教育［M］．北京：北京語言大學出版社，2009：10－12．

［3］朱晉偉．留學生教育對國際化的影響［A］．中國高教學會外國留學生管理分會2009年學術研討大會宣講論文集［C］．長春：吉林大學出版社，2009：25－26．