省管縣體制：縣級政府行政監督機制研究

■婁樹旺

省管縣體制：縣級政府行政監督機制研究

■婁樹旺

省管縣體制在減少管理層級、擴大縣級政府管理權限、理順行政管理關系、提高管理績效的同時，也使省級政府的管理幅度予以增大，對縣級政府的管理力度、行政監督力度也易受到削弱，而縣級政府是聯系群眾與政府的橋梁，其一舉一動直接影響政府在公眾中的形象，其開展工作力度直接影響著省級政府的績效。為此，筆者認為在行政體制上為縣級政府松綁的同時，必須創新行政監督機制，以便有效地監督和約束自主權不斷擴大、行為自主性不斷提升的縣級政府的行為，從而確保省管縣體制的健康發展。

一、問題的提出

所謂省管縣體制，是指省市縣行政管理關系由原來的 “省—市—縣”三級體制轉變為“省—市(縣)”二級體制，對縣的管理由原來的“省—市”、“市—縣”模式改革為省對縣直接實施管理的“省—縣”模式，目的是通過采取省市縣財政體制改革、社會經濟管理權限下放、人事管理制度改革等方面的措施，從而達到改善縣級財政狀況，減少管理層級、提高管理效率，擴大管理權限，實現城鄉一體化的目標。但是隨著省管縣體制的全面推進，對縣級政府的行政監督也提上了重要議程。

行政監督理論告訴我們，行政監督是一種權力對權力的制衡，是對行政機關的整體配置效益的監督。行政監督的對象是指行政過程中的行政主體及其公務員的行為和與其相關聯的機制。既監督行政機關的組織、職責、程序、措施、資源和行政主體的施政行為，同時也監督管理對象的行為；既督導行政機關對其組織、職責、程序、措施與資源做出的相應改進，推動管理進程，又對違法違紀人員實施懲戒。監督主體的多樣性特點，決定了對縣級政府行政監督主體的多樣性。因此，對縣級政府的行政監督，是指縣級政府的活動受到省級監督的同時，還要受到來自縣級行政機構內部的監督以及立法機關、司法機關和利益集團、公眾輿論的監督，行政監督作為行政管理具有的獨特職能，是其他行政管理環節不能代替的。尤其是在省管縣體制下，省級政府管理幅度增大到一定程度，對縣級政府管控相對較松弛的情勢下，對縣級政府的監督更能彰顯出其他行政管理環節所不能代替的功能。

一是能夠有效地促進縣級政府行政機關及其工作人員依法行政；二是彌補管理環節的漏洞，激勵縣級政府行政工作人員牢固樹立公仆意識，成為名副其實的人民勤務員；三是促進縣級政府本身民主政治發展、進一步維護人民群眾合法權益的重要途徑；四是加強縣級政府行政監督能夠更為有效地懲治縣級政府由于權力“膨脹”而帶來的腐敗和官僚主義；五是加強行政監督有助于支持縣級行政機關及其工作人員正確行使法定權力，保障憲法、法律、法規的規范實施；六是加強對縣級政府的行政監督是建設服務型政府，全面落實科學發展觀的迫切需要。

二、省管縣體制彰顯了可觀的政府績效

從全國實施省管縣的試點省份來看，隨著省管縣體制的實施，“省”越過“市”這一中間環節直接對縣進行調控，從行政成本、行政效率、經濟發展、統籌協調、城鄉發展、服務型政府建設等六個方面取得明顯成效。

（一）行政成本得到有效降低

從試點縣市來看，隨著省管縣體制的實施，“省”越過“市”這一中間環節直接進行調控，從成本上取得明顯成效。

1、經濟成本得以降低。通過省直接管理縣的體制，相應調整市所屬機構的規模和職能，在人力、物力上運行成本降低。尤其是一些區域性的大型基礎設施建設項目，省級政府從全省范圍內進行統籌安排，有效地避免重復建設而導致的經濟資源浪費。從全國現有280多個地級市來看，降低的這筆費用將會更為可觀。

2、人力資源成本得以降低。“省管縣”體制下，市屬機構精簡調整工作人員充實到基層或通過其他途徑安排，都將為社會提供一批有用的人才，使地級市原來因為體制性的因素而出現的人浮于事現象得到有效緩解。

3、信息成本得以降低。省管縣減少“市”級參與者，縣可以及時向省反映問題，并獲得以準確快速方式執行省級指令的動力機會，避免信息的失真，提高信息效率，使管理者的成本得以有效降低。

（二）行政效率得到大幅度提高

針對市場信息瞬息萬變的社會環境，省直接管縣體制促進縣級政府把握機遇能力的增強，有利于迅速抓住稍縱即逝的發展機遇。尤其是對一些需要報省級政府批準的時間上要求急的重大項目、重要工作能夠及時抓住不放，有效地提高了縣級搶抓發展機遇的能力。湖北省潛江市主抓經濟工作的人大常委會主任劉明曾經提到，潛江曾經有一個高效連鑄保護渣的工業項目，在直管前經過上報荊州地委、經報省直部門、再報到國家經貿委，僅申報工作就花去了半年多的時間，而2008年實行省管縣體制后，一個規模大得多的同類項目只走了1個多月的程序就被批下來了。如2008年2月，天源化工在湖北省陽新縣投資一個3億元項目，該縣一周內辦妥相關審批手續，當月開工建設，7個月后順利投產。大大節省了項目層層上報審批所帶來的時間干耗，有利于企業及時抓住發展機遇。在信息溝通的常態機制上，中央精神和省級要求都在地方得到更迅速的落實。

（三）縣域經濟得到長足發展

省管縣為縣域經濟發展清道除障，賦予縣域經濟發展以充沛的活力、動力和能力。使公共行政權力和社會資源得到重新分配，使“留利于縣”得到落實。明確劃分省、市、縣固定收入的主體稅種及共享收入分成比例，增加省對縣的定額補助基數，將上劃中央“兩稅”返還、所得稅返還、出口退稅返還數額核定到縣，專項撥款、專項資金和轉移支付補助直接分配到縣。“省管縣”改革避免了多層次行政干預對于市場競爭關系的扭曲。一方面，“省管縣”體制減少了管理層級和政策傳遞環節，政府間財權與事權關系得到理順，使縣級政府在經濟發展行為和管理方式上能夠按照縣域經濟社會發展的內在要求實施。另一方面，“省管縣”體制將相關事權下放到縣，促進了縣級政府功能完善，及時處理縣域經濟發展中出現的問題，及時有效地與省政府進行溝通、匯報，省一級出臺的相關政策在縣級落實得更為迅速。如項目資金直接下達，項目信息直接獲取，有利于縣級政府獲得省級財政、政策的扶持。

（四）城鄉發展統籌協調有力

“省管縣”體制實現了省對縣實行直接轉移支付，增強了省級財政的直接調控能力和各種公共資源的有效分配。縣級政府發展縣域經濟，統籌城鄉發展、加大對農村地區的資源投入、發展各種社會事業、加強基礎設施建設、改善農村環境面貌、推動農村經濟發展和提高農民生活水平的能力進一步增強。縣級經濟實力得到全面提升，有效發揮了縣城對周圍農村地區的直接輻射帶動，促進了縣域內的城鄉聯系和協調發展。

（五）夯實了服務型政府構建的基礎

省管縣體制，通過省對縣（市）的直接管理，確保戰略 （包括城市化戰略）政策貫徹更加徹底，增強了戰略引導的有效性。政府宏觀調控的相關手段（如區域規劃、公共產品供給、轉移支付等等）通過財政杠桿作用使縣級財政能力相對增強，特別是省一級在區域規劃實施、重大基礎設施與公共設施供給和轉移支付方面的力度加大，有力地促進了區域經濟的協調發展、區域基礎設施的共建共享、區域規劃的順利實施和區域發展目標的最終實現。

三、省管縣體制下對縣級政府實施行政監督面臨的挑戰

（一）省級政府直接監督縣級政府的難度增大

省管縣體制在提高行政效率的同時，也使得省級政府直接履行行政監督的幅度增大。一般行政管理學原理認為管理幅度與管理層次成反比，管理幅度越大，則管理層次越少；相反，管理幅度越小，則管理層次越多。一般來說，公共組織應控制管理層次，應盡量減少信息傳遞的中間環節。各級政府和各級領導都明白，管理層次過多會增加信息的流失率，降低政策執行力，便于弄虛作假、陽奉陰違、暗權行動。領導層和執行層縮短行政距離，便于領導和溝通，便于監督和考察。但當超過一定幅度后，這一優勢就不存在了。法國早期管理顧問格雷庫納斯（V.A.Graicunas）的研究結果表明，當管理者的下屬人員數以算術級數增加時，其相互影響的總數量，將以幾何數增加。用C來表示管理幅度，則計算管理幅度的公式為：

上述公式中n為直接向一位管理者匯報的下屬數。管理幅度以多少為宜，國外有人主張有效的管理幅度為3-9個或4-12個。我們知道，行政組織可變因素多，很難確定標準，只能根據工作性質、領導水平、部屬素質、空間距離、信息溝通手段等因素而定。按此公式要求，省直接監督縣的數量以40個左右為宜。根據各省市政府官方網站統計，我國現在的許多省份擁有的縣市行政區域數在100多個，如河北省有172個，山東省也有139個，河南省有159個，四川省有181個。而全面實施省管縣后，雖然現代化的辦公條件為行政監督工作提供了不少便利，但是由于管理半徑的增大，省級政府要直接派往縣級政府監督的人員數量、頻次要增多，在現有編制人員數量不變的情況下，無疑是增加了省級政府直接監督縣級政府的難度。

（二）縣級政府的自我行政監督能力面臨嚴峻挑戰

“省管縣”體制在賦予縣級政府大量權力的同時，也對縣級政府的自我行政監督能力提出了更高的要求。一方面，改革后縣級政府的經濟社會管理權限得到擴大，具有一定的投資沖動，極易導致為追逐政績而搞地區分割的“諸侯經濟”，另一方面，試點縣擁有了大量經濟社會管理權限，如果政府約束不力，容易出現投資沖動和重復建設。缺乏有效的約束或監督不力，極易產生政府的行為短期化或扭曲。

（三）縣級政府工作人員的自我監督素養面臨新的考驗

省管縣后，進行強縣擴權。縣級政府的權力必然擴大，對縣級領導和具體工作人員的權力掌控、政策把握等都提出新的考驗，對縣級工作機構、人員素質提出了更高的要求。

從試點的省份看，不少省份反映，一方面縣級政府擴權后，不同程度存在著人員素質難以適應，業務銜接不夠順暢的問題，影響了部分職權的有效運行。另一方面縣一級政府擁有了大量經濟社會管理權限后，“一把手”的權力進一步增大，普遍面臨著“上級監督太遠、同級監督太弱、下級監督太難”的問題。這就為縣級政府工作人員的素養提出了新的要求。

（四）市對縣的監督面臨空洞化的困境

省管縣改革后，雖然地級市與縣的行政關系沒有改變，省仍然將部分監管權放在地級市，地級市仍然對縣級負有監管責任，但隨著財權、人事管理權的上收，地級市缺乏有力的指導和監督手段，監管形同虛設，其統籌縣域經濟發展的能力將會大打折扣。

四、強化對縣級政府行政監督機制的對策措施

（一）合理定位省、市、縣級政府職能

國家行政學院公共管理教研部主任薄貴利表示，省、市、縣的矛盾，只能通過法律手段和民主手段加以解決，最根本的則是要依法明確省、市（地）、縣的職責權限。目前我國對省、市（地）、縣的職責權限的劃分并不是很明確。例如，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》有這樣一條規定：“縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權。”這一條規定就包含了三級半政府，即省級政府、副省級政府、地市級政府和縣級政府。管理最忌諱上下一般粗，容易權責不清，導致爭權奪利和推諉扯皮同時并存。這就需要明確規定省、市、縣三個行政單位的職權責，這可以參照1999年中共中央、國務院在《關于地方政府機構改革的意見》中對省、市、縣的職能的如下規定。

省一級政府要切實履行區域經濟調節和社會管理的職能，按照國家法律、法規和方針、政策，制定區域性的經濟社會發展規劃，加強社會主義精神文明建設和物質文明建設，創造公平、公正、公開的競爭環境，維護市場秩序，打破地區、條塊分割；解除政府主管部門與國有企業的行政隸屬關系，主管部門不再直接管理企業，切實落實企業經營自主權，深化企業改革，加快企業改組；加強對農業和農村工作的領導與協調。

市一級政府要逐步管理從企業分離出來的社會事務，實行屬地管理；進一步改善投資環境，加強基礎設施建設，維護市場秩序，搞好社區服務，充分發揮城市的中心作用和輻射功能。

縣一級政府要切實把職能轉向服務與協調，加強農村基層政權建設，逐步發展小城鎮，促進農業的專業化、市場化、現代化。

以上規定劃清了各級政府的職責，明確了地方各級政府的職能和側重點，進一步規定省、市（地）、縣的職責權限：市對縣（市）財政的管理職能要體現在業務指導、督促檢查、報表匯總等方面，對所屬縣市財政困難繼續給予幫助。因此，實行“省管縣”體制后，省對市縣實行“扁平式”管理。市對縣的管理職能基本上是軟約束，縣級能否做到正常運轉、工資是否兌現，主要責任在省級而不在市級，市也不再對省出臺縣級增支政策和項目資金給予配套。從而達到市縣分治，市和縣不再具有隸屬關系，構建三者之間新的體制結構和運行模式，形成省、市、縣職責分明又相互協作的良性循環。市縣分治的同時，也要加強市縣間經濟協作力度，在市場機制調節的基礎上加強市和縣的經濟合作關系，加大基礎設施、產業結構協作力度，推進資源優化配置，形成區域經濟發展共同體。

（二）創新政府管理體制擴大縣域

解決省級政府管理幅度過大的途徑，有兩種方式可以選擇：一種是促進各級政府創新；另一個方式就是擴大縣域，減少縣的數目。

促進各級政府管理創新。在行政管理上，要“積極發展電子政務管理、信息化辦公，將社會事務扁平化解決”，逐漸形成比較成熟的行政成本低、行政效率高的新型服務型政府。縣級政府要多利用現代科技手段，普及電子政務。電子政務使政府縱向結構扁平化，高層管理者能夠迅速準確地掌握來自基層的信息，同時，電子政務也加快政府管理的變革，借助技術手段，更快地為公眾服務。電子政務發展將最終構造出一個與省管縣體制相適應的政府組織形態。

擴大縣域，減少縣的數目。可以考慮調整縣級行政區劃設置，確定部分縣升格為地級市，也可以適當合并過小的縣，逐步減少鎮鄉建制并創建新市制來減少行政層級。

（三）加強對縣級政府的監督管理力度

一是縣級政府要加強理論政策的學習，引導廣大干部正確認識對省管縣體制下縣級政府職權的變化，尤其對擴大的權力有清醒的認識，科學理性地運用權力來發展縣域經濟。

二是從根本上提高干部素質能力，提高縣級政府綜合服務水平，達到提供公眾滿意服務的要求。

三是縣級政府也要善于自我監督、自我約束，還要有意識地培育基層群眾的公民意識，鼓勵他們主動參與改革，讓他們與政府組織內的決策團體形成制度創新的合力，相互以政策輸出和民間反饋的互動方式彼此促進和溝通、糾偏和磨合。

（四）國家要盡快出臺政策法規，對縣級政府的監督管理做出規定，建立權責統一的縣級管理體制和運行機制

第一，對擴權的縣（市）實行動態管理，制定具體的考核目標。第二，明確省和市的監管責任。“省管縣”并不意味著“地級市”責任缺失。省級政府由于管轄范圍過大，在強化對縣級財政的直管上也很有可能力不從心，從而導致“地級市”和省級這兩個上級政府對縣的監督和約束力度都被削弱。因此，“地級市”絲毫不能放松對縣級財政的指導力度，并要警惕由于“省管縣”體制改革之后可能產生的縣級財政風險。

山東師范大學公共管理學院）

（本欄目責任編輯：阮靜）