政府采購、資源配置與收入差距調節研究

■左少君

政府采購、資源配置與收入差距調節研究

■左少君

政府采購作為市場經濟條件下各國財政制度的重要組成部分，是財政支出過程中引導資金流向、提高財政資金使用效率、貫徹政府政策意圖的重要抓手，具備調節宏觀經濟總量與結構，協調社會發展的政策功能。伴隨著經濟的持續快速發展，收入差距擴大趨勢明顯，導致社會資源低效利用、資源配置失衡、社會內需長期不足、分層加劇和社會沖突等一系列問題的出現，并影響到我國經濟的健康發展和社會的長治久安。研究如何通過完善政府采購政策，以實現我國城鄉、區域和行業間資源的優化配置，并最終縮小居民收入差距，具有重要的理論和實踐價值。

一、引 言

自20世紀80年代末90年代初開始，中國經濟開始由傳統的計劃經濟體制向市場經濟體制逐步轉軌。在這一過程中，伴隨著經濟的持續快速發展，收入差距擴大已成為毋庸置疑的事實。從結構上看，城鄉居民之間、區域居民之間以及不同行業職工間的收入差距擴大趨勢尤為顯著，即國民創造的社會財富在城鄉、不同的地區及行業居民之間的分配差距越來越大，進而導致社會資源低效利用、資源配置失衡、社會內需長期不足、分層加劇和社會沖突等一系列問題的出現，并影響到我國經濟的健康發展和社會的長治久安。從宏觀上看，城鄉二元結構、區域經濟發展水平、行業體制不完善等因素是居民收入差距日益擴大的重要原因，但從深層次講，城鄉、區域以及行業間資源的不合理配置與低效使用，則是造成我國居民收入差距擴大的基礎性因素。由于市場失靈的存在，使得政府通過公共支出政策的調整與實踐以優化資源配置，縮小國民收入差距。

事實上，政府采購作為市場經濟條件下各國財政制度的重要組成部分，是財政支出過程中引導資金流向、提高財政資金使用效率、貫徹政府政策意圖的重要抓手，具備調節宏觀經濟總量與結構，協調社會發展的政策功能。而根據查德·馬斯格雷夫的觀點，資源的最優配置則是將各種自然資源和經濟資源配置到不同的使用方向，使其處于一種最佳組合狀態，從而形成一定的具備最大化社會經濟效益的資產結構、產業結構和地區結構。顯然，政府采購的政策功效同資源的最優化配置具備內在目標的一致性。因此，研究如何通過完善政府采購政策，以實現我國城鄉、區域和行業間資源的優化配置，并最終縮小居民收入差距，具有重要的理論和實踐價值。

基于此，本文安排如下：文章第二部分對國內學界就調節收入差距問題進行宏觀上的回顧與述評；第三部分則重點闡述政府采購、資源配置與收入差距調節的作用機理，以明確三者間的內在傳導機制；第四部分分析政府采購調節收入差距中存在的問題；第五部分則立足于政府采購理論與實踐，提出相應的政策建議。

二、文獻回顧與述評

長久以來，有關調節收入分配差距，規范收入分配秩序的研究一直是經濟學領域面臨的重要課題，國內學者運用不同方法對該領域進行了比較充分的研究，并取得豐富的成果，對我國宏觀經濟政策的制定也起到了較大的指導作用。居民收入差距在結構上主要表現為城鄉間居民收入差距、區域間居民收入差距和行業間居民收入差距（趙興羅，2005），由此便構成了本文對國內外已有文獻進行梳理與回顧的基本脈絡。

在收入不平等的具體表現形式中，無論是從靜態還是比較靜態研究收入不平等的構成，城鄉收入不平等不僅是居民收入不平等的決定力量，更是我國收入不平等的最主要因素 （王洪亮、徐翔，2006）。進一步梳理后發現，學者研究的焦點集中在城鄉收入差距的影響因素以及縮小城鄉收入差距的路徑選擇上。首先，學者們從不同的角度，運用不同的數據和方法實證探究了影響城鄉收入差距的因素。亓壽偉（2011）運用省級非平衡面板數據模型研究了城市化傾向的經濟政策對城鄉居民收入差距的影響。發現城鄉二元經濟結構、工農產品價格“剪刀差”以及城市化水平會造成差距的擴大，而財政支農支出占比則會縮小城鄉居民收入差距；江璐（2011）建立多元線性回歸模型后得出城鄉二元結構、城鄉固定資產投資差距與城鄉收入差距呈正相關，而城市化水平則與城鄉收入差距呈負相關。范曉莉（2012）根據1978-2009年的時序數據，對城市化、財政分權與城鄉居民收入差距的相互作用進行了實證研究，得出財政分權長期縮小、短期擴大收入差距，而城市化卻短期縮小、長期擴大城鄉居民收入差距的命題。上述學者的研究之所以出現不一致的結果，與各自所選取的數據、變量以及運用的實證方法是有關的。當然，也有學者（張杰、胡海波，2012；趙和楠，2012；陳麗華、許云霄、辛奕，2012）從規范性的角度對影響城鄉收入差距的因素進行了探討。在此基礎上，提高城市綜合承載力、建立城市反哺農村的有效機制、推進財政分權體制改革、改善地方稅體系、引入市場化的財政激勵機制、加大“三農”投入、實現政策公平和機會公平等措施成為縮小城鄉收入差距的現實選擇。

相比之下，學界就區域居民收入差距的研究則相對較少。現有研究大都運用實證方法對區域收入差距與經濟增長的關系以及發展趨勢進行了測度。王亭喜、蘇旦（2012）通過對我國東中西部面板數據的協整分析，實證研究了我國區域收入差距與經濟增長的關系，發現東部地區居民收入差距與經濟增長呈負相關關系，而中西部地區則為正相關關系。高連水、尹碧波、劉明（2012）實證發現，改革開放以來我國居民地區收入差距的變動趨勢為先縮小再階梯型擴大，而最近幾年又再現輕微下降的苗頭。而促進農民特別是中西部地區農民的收入較之城鎮居民實現更快增長，發展中西部地區資本市場、提高中西部地區人力資本水平、加大中西部地區基礎設施建設、促進地區勞動力的合理流動等（遲愛敏，2000；高連水等，2012）則成為學者們所表現出的路徑傾向。

當前，行業收入差距問題日益突出，已成為制約我國經濟發展的重要因素這一觀點是學者們的普遍共識。從造成行業收入差距過大的原因上看，大多數學者（崔友平、李凱，2009；郝書辰、孔艷芳、孟祥仲，2012；王力，2012）一致認為行政壟斷是造成我國行業收入差距的主要原因。此外，市場機制本身的不完善、政府宏觀經濟調控措施不當、行業間的社保差異等因素同樣是不可忽視的原因（張成，2009；王培暄，2012）。因此，繼續深化對壟斷行業的改革，引入競爭機制，推動我國勞動力市場和資本市場的建設與完善，發揮市場調節基礎性作用及政府的宏觀調控，加強對收入分配的監管，增加教育及社會保障投入是調節行業間收入分配差距的重要舉措。

綜上所述，當前國內學者就收入差距問題已經進行了相對充分的研究，尤其是對于城鄉收入差距的研究更是取得了豐碩的成果。然而，調節城鄉間、區域間和行業間居民的收入差距問題是一項復雜的系統性的工程，且政府采購對于資源的優化配置，產業結構的調整和中小企業的發展等具有相當的作用，其作為政府財政支出的重要組成部分，理應發揮其調節資源配置和收入差距的作用，但現有的文獻中卻少有涉及。因此，研究如何通過政府采購理論與實踐的政策功能以優化資源配置、縮小收入差距是很有必要的。

三、政府采購調節收入差距的內在機理分析

正如前文所述，資源的不合理配置及低效使用是造成居民收入差距不斷擴大的基礎性原因，而政府采購政策的實施存在著從政策工具到政策目標的轉變過程，這一過程需要特定的傳導媒介使政策系統與經濟環境進行信息交流，并通過傳導媒介的作用，將政策工具變量最終變為政策目標變量，實現資源的優化配置和居民收入差距的良性調節。具體講，政府采購調節收入差距的內在機理可從以下兩個方面進行闡述。

（一）政府采購的經濟調控職能有利于促進中小企業發展和產業結構調整，對于城鄉間、行業間收入差距的調節意義重大

一方面，中小企業對于吸納農村轉移勞動力就業、維護社會穩定發揮著重要作用，通過制定明確且操作性強的使中小企業優先中標的采購政策，進一步細分采購標的，為中小企業預留一定比例的采購合同，從而使其通過分享政府采購的商機不斷發展壯大，進而充分發揮其繁榮市場、吸納就業和縮小收入差距的作用；另一方面，政府部門導向性的采購政策在一定程度上成為引導生產和消費的“指揮棒”。通過規定采購內容、優化采購結構等措施有助于調整產業結構和所有制結構，改變僅從壟斷企業或國有企業采購的狀況，從而促進非壟斷行業、非公有制企業的發展，進而有利于行業居民收入差距的縮小。

（二）政府采購協調社會發展的政策功能有助于扶持不發達地區和少數民族地區的經濟發展，以實現對區域居民收入差距的調節

我國是一個地域廣闊、民族眾多的國家，地區經濟發展不平衡在一定程度上造成區域間居民收入的較大差距。一方面，通過給予貧困地區供應商較為寬松的條件，如評標價格優惠等，或規定給予不發達地區每年一定的中標比例，從而有意識增加對落后地區的政府采購量，刺激該地區生產的擴大和經濟的攀升；另一方面，對不發達地區增加政府采購數量，利于該地區勞動就業機會的增加，從而在一定程度上增加地區居民的收入，縮小區域收入差距。

四、政府采購調節收入差距中存在的問題

盡管理論上政府采購的政策功能利于縮小居民收入差距，但政府采購政策在我國實施以來其在縮小居民收入差距方面政策功能的發揮仍不理想，與其他財稅政策相比，其固有的優勢尚未得到充分發揮。

（一）采購規模與范圍有限，收入再分配效應不顯著

政府采購支出作為政府采購公共政策的政策工具，在采購政策與采購目標中發揮著內在的傳導作用，但囿于當前我國有限的政府采購規模，使得預期的政府采購目標難以完全實現，收入再分配效應不顯著。

政府采購規模與范圍的有限性，使得政府采購難以充分利用支出資金對宏觀供需結構、產業結構以及經濟落后地區和中小企業等進行全面調控。以政府采購對中小企業的扶持為例，截至2010年，我國中小企業數已達4200多萬戶，占全國企業總數的99.8%，中小企業所創造的最終產品與服務價值、繳納稅收與城鎮就業崗位，分別占全國的60%、53%和75%以上，但由于我國中小企業參與政府采購的數目占全國企業總數的比例偏低，使得多數中小企業難以享受到政府采購所帶來的商機，難以發揮其調節收入差距的效應。

（二）采購結構不盡合理，難以發揮結構效益

政府采購是各級政府及其所屬機構為開展日常政務活動或為社會公眾提供公共服務的需要，在相關部門及社會公眾的監督下，使用財政資金以法定方式、程序采購貨物、工程和服務的行為。基于縮小我國居民收入差距的視角，政府所購買的部分貨物、工程或服務在來源上應傾向于中小企業、中西部偏遠地區，在具體的項目上應傾向于涉及民生的公共產品的供給，以減少居民在該項目上的支出，提升相對收入水平，縮小貧富差距。然而，在政府采購的實踐中，由于采購體制、法律的不完善以及“尋租”現象的存在，政府采購極易受到既得利益者的影響，從而難以形成具備收入差距調節功能的采購結構，不利于政府采購結構效益的充分發揮。此外，從某種意義上講，采購結構還包括政府采購行為在城鄉間、區域間和行業間的分布，偏向于城市、東部發達地區以及壟斷行業的采購行為不利于居民收入差距的縮小，反而易造成“馬太效應”的出現，擴大居民收入差距。

（三）采購資金使用效益不高，弱化了資源配置的功能

由于當前我國政府采購制度尚不完善，部門領導人認識滯后，使得我國用于政府采購上的財政資金并未實現效益最大化。如遼寧省撫順市財政局采購事件，云南省某勞教所采購豪華沙發、當地公安局購買高價巡邏車事件等等，不僅造成了極壞的社會影響，也致使采購資金的浪費與低效。

事實上，我國《政府采購法》對于采購主體的認定包括：采購人、采購機構和監督機構，采購人掌握采購的內容，采購機構承擔具體的采購行為，而監管機構則只對采購程序、采購方式是否合法進行監督。顯然，對于采購需求是否科學合理并沒有經過相關論證，從而導致財政支出資金的低效使用，不利于經濟資源的優化配置和居民收入差距的調節。

（四）采購單位認識滯后，監管水平有待提升

由于政府采購資金的公共性以及采購范圍的廣泛性，一方面，造成采購單位對采購資金的使用約束乏力，且浪費嚴重；另一方面，政府采購專業化人才匱乏，采購單位難以將政府采購行為與縮小居民收入差距有效聯系起來，以至于政府采購收入再分配效應難以有效發揮。此外，盡管目前我國政府采購已經朝向“陽光采購”不斷邁進，但“尋租”行為、商業賄賂行為仍就廣泛存在，監督規則、監督程序和監督責任均有待于進一步明確，政府采購監管水平有待進一步提升。總之，采購單位認識的不到位以及監管水平的滯后，均不利于通過政府采購優化資源配置，實現縮小居民收入差距。

五、政府采購調節收入差距的路徑選擇

政府采購具備調節居民收入差距的理論可能性與現實可行性，針對其中存在的問題，筆者認為應通過政府采購理論與實踐的不斷檢驗和完善予以解決，以期有利于縮小我國城鄉間、區域間和行業間居民收入差距。

（一）增加采購支出，擴大采購規模和范圍，優化采購結構

采購支出在數量上的弱化將不利于政府采購收入再分配效應的發生，因此，需要增加政府采購支出，擴大采購規模和范圍。一方面，應增加財政用于政府采購的整體使用資金，同時立足于縮小居民收入差距的視角，加大對涉及民生和促進經濟結構調整的產品和服務的采購力度，進一步優化采購結構，以釋放結構效益；另一方面，應充分考慮城鄉、區域以及行業之間的差異和制約因素，將政府采購在空間上進行合理的分布，從而促進城鄉、區域和行業間經濟社會的全面、協調發展。

（二）加大政策扶持力度，增加中小企業參與機會

中小企業對于吸納勞動力就業、活躍市場、繁榮經濟和社會穩定意義重大，因此，應加大政府采購政策對于農村、不發達地區以及基礎行業的扶持力度，以增加中小企業參與政府采購的機會。首先，設立專門針對中小企業的政府采購項目招標范圍，并開辟綠色通道，為中小企業在競標申請、標書送達以及資格審查等方面提供便利；其次，適當降低招標準入門檻。可在特定的采購目錄下對中小企業設立單獨的門檻及較低的審核標準，降低中小企業履約保證金收取的標準和數額；最后，建立健全信息發布機制。不發布歧視中小企業的政府采購信息，同時建立中小企業政府采購項目信息庫，將政府采購項目、中小企業信息及其他相關信息列入資料庫，從而定期推薦信息庫中的符合標準的企業參與政府采購。

（三）建立健全政府采購績效評價體系，提高采購資金使用效率

作為政府財政支出的重要組成部分，政府采購亦應建立健全相應的采購績效評價體系，換而言之，應建立一個由政府、專家以及其他社會人士共同組成的覆蓋全面、重點突出、科學客觀的政府采購績效評價體系。在具體操作的過程中，評價政府采購績效的高低，必須對整個采購過程，包括方案設計、采購方式的選擇、作業的標準化程度等在內的“所耗”與“所得”之間的對比，從而發現并控制其中的不合理成本，并綜合分析采購行為所帶來的經濟效果和社會效果，以從整體上把握政府采購的綜合績效，從而提高政府采購支出資金的使用效率。

（四）加強隊伍建設，強化監督管理

一方面，應加強對政府采購理論與業務的培訓力度。采取“請進來、走出去、集中、分散、研討會”等形式，切實抓好基層政府采購監管機構人員、省直部門、政府采購代理機構和評審專家的繼續培訓工作，從而不斷提高政府采購隊伍的理論水平、業務水平和綜合服務水平。

另一方面，進一步強化財政、審計和紀檢聯動監督的功能，強化對政府采購整個流程的監督管理。同時，堅持懲防并舉，健全監督處罰機制，形成政府、媒體以及社會公眾共同參與的“三位一體”式的監督體系。建立事前預算約束、事中動態監控和事后監督處罰的監督體系，定時對代理機構、供應商和評審專家的不良行為進行披露，加大對違紀違法部門和行為的處罰力度，從而保障政府采購政策效應的充分發揮。

財政部財政科學研究所）