深化現代國庫管理制度改革構建財政資金安全運行新模式

■李瑞剛

深化現代國庫管理制度改革構建財政資金安全運行新模式

■李瑞剛

2011年江西省鄱陽縣財政局發生了震驚全國的侵吞巨額財政資金外逃案，從媒體曝光的案情看，該案與此前發生的財政資金被侵吞案相似，直接原因仍是資金管理混亂、內部控制缺失，實質上是未全面建立現代國庫管理制度。筆者認為，根本上防范基層財政部門發生財政資金安全問題的解決之道就是以現代國庫管理制度為基礎，構建基層財政資金安全運行新模式。

一、構建基層財政資金安全運行新模式的前提：全面建立國庫單一賬戶體系，實行財政資金集中統一管理

管好財政資金首先要管住財政資金。現代基層財政資金安全運行新模式的前提就是建立財政國庫單一賬戶體系，財政資金在直接撥付到達物品、服務供應商之前停留在國庫單一賬戶體系內，這是現代國庫制度的內在要求和重要特征。財政國庫單一賬戶體系在資金安全方面的要求主要體現在以下幾個方面。

（一）單一體系

所有財政性資金均納入財政單一賬戶體系，除單一賬戶體系外無其他任何財政專戶。在單一賬戶體系內，根據資金性質和核算需要實行分戶核算、系統管理。

（二）集中歸口

各基層財政部門要成立國庫管理機構，將包括社保專戶在內的所有財政賬戶歸口國庫部門集中統一管理，預算部門及其他部門預算管理機構僅負責業務管理，不得保留任何財政專戶。

（三）精簡高效

嚴格控制財政專戶開設，除由法律法規及國務院、財政部發文開設的財政專戶外，其他財政支出專戶一律撤銷，堅決杜絕違規開戶、多頭開戶。

（四）管理規范

國庫部門人員要配足配強、崗位設置要科學、業務流程要規范，確保財政賬戶管理的專門化、規范化，徹底解決財政賬戶管理散、亂、差問題。

二、構建基層財政資金安全運行新模式的核心：全面實行國庫集中支付改革，建立科學規范的預算執行機制，形成安全高效的資金運行單一渠道

資金安全不僅是靜態上存放安全，更重要的是動態上運行安全。當前各級財政部門推進的國庫集中支付改革不僅僅是簡單的資金撥付方式調整，而是預算執行機制全面創新，也是實現財政資金安全運行的根本途徑。財政國庫集中支付要承載起資金安全運行的重任，必須建立起科學規范的國庫集中支付流程，將預算指標管理和預算指標執行整合到同一個國庫集中支付平臺，使國庫集中支付過程與內部各機構履行職能過程有機統一，將相互協調、相互監督、相互制約的機制融入到資金運行中，形成科學、統一、規范、高效的國庫集中支付渠道。其基本業務流程為部門預算管理機構錄入指標---預算部門審核下達預算指標---預算單位申報用款計劃---部門預算管理機構、國庫管理機構審核下達用款計劃---預算單位錄入資金支付憑證---國庫支付執行機構審核支付資金---國庫管理機構清算資金并記賬。這樣每一筆資金支出涉及預算單位及財政內部多個機構，從而形成部門預算管理機構和預算部門分錢不管錢，國庫管理機構管錢不支錢，國庫集中支付機構支錢不花錢，預算單位花錢不見錢的資金運行流程。這種“鐵路警察、各管一段”的模式，使每筆資金支付都牽一發動全身，任何一個人、一個部門都不可能將一筆資金違規支付出去。特別強調的是，為充分發揮國庫集中支付對保障資金運行安全的積極作用，基層財政部門要將國庫集中支付作為財政資金支出的單一渠道，預算資金、財政專戶資金、社?；鹕踔劣韶斦块T集中統一管理預算單位的資金，均通過該渠道方式對外撥付。

三、構建基層財政資金安全運行新模式的關鍵：嚴格限制國庫管理機構資金撥付權限，徹底杜絕資金管理“燈下黑”

財政國庫部門是財政資金的集中管理部門，也是財政資金安全風險的集聚部門。傳統化解財政國庫部門資金管理風險的做法是加強印章、重要空白憑證的管理，健全內部控制制度等，但這無法化解串通作弊的風險，難以消除制度松懈的安全隱患，有可能出現資金管理的“燈下黑”。筆者認為解決這一問題的做法是嚴格限制國庫部門資金撥付權限，使其有權管錢卻無權撥錢。

首先，在確定國庫集中支付是財政支出單一渠道的同時，財政專戶資金除在本級財政國庫單一賬戶體系內以及在于上下級財政國庫單一賬戶體系之間進行調度外，任何一個賬戶不得向財政國庫單一賬戶體系以外的賬戶轉款。

其次，由財政部門與人行國庫、商業銀行以書面形式約定，要求其對財政賬戶資金撥付進行審核把關，不得受理財政賬戶向財政以外賬戶的直接轉款，否則將承擔相應的責任和風險。這樣就嚴格限制了國庫管理集中的資金撥付權，根本上消除了財政國庫部門違規撥錢的風險，徹底地杜絕了資金管理的“燈下黑”問題。

四、構建基層財政資金安全運行新模式的保障：推進財政資金支付信息化建設，提升財政資金安全技術防范水平

推進財政資金支付信息化不僅是建立現代國庫管理制度的必然要求，也是確保財政資金安全提供的管理手段和有效保障。具體可體現在以下幾個方面。

一是財政資金支付信息化可使各項資金運行業務流程和管理要求利用信息技術予以體現和固化，更好地使各項資金安全管理規定從紙面轉化為直接具體的控制，只有符合業務流程和管理要求的資金支付才能執行。

二是財政資金支付信息化通過科學合理分配財政資金支付操作權限和實行登錄用戶、登錄密碼以及USBKEY等技術控制，使每個操作人員的所有操作過程均留有痕跡，具有可查性和不可抵賴性，從而使財政資金運行涉及各個崗位的權限和責任有機統一和有效落實。

三是財政資金支付信息化可實現財政資金運行由分散局部的管理控制轉變為系統整體的控制。每一筆資金支付不再是孤立地一個部門單個環節的控制管理，而是相互監督相互制約的多個單位、部門多個環節的控制管理。這可以從上述第二部分所述的國庫集中支付流程中可以充分體現。

四是財政資金支付信息化可使資金運行得到有效監督。財政內部監督機構盡管沒有業務操作權限，但均可按照各自的管理職責和權限，登錄財政業務平臺對財政資金運行過程進行實時查詢監督，每一位操作人員的操作和每一筆資金的運行均處于監督之下，形成了一種無形的威懾，從而使財政業務平臺不僅是資金運行平臺，也成為監督管理的平臺。

上述構建基層財政資金安全運行的模式，是將財政資金安全與財政預算、國庫管理融為一體的整體性制度設計，是對財政資金安全問題的系統性解決，其實質就是深化現代國庫制度改革，使國庫集中支付成為單一賬戶體系撥付資金的唯一出口。當然，確保財政資金安全工作只有起點沒有終點，只有更好沒有最好。各級財政部門必須警鐘長鳴，常抓不懈，不斷強化管理，積極創新，健全完善資金安全運行的制度機制，努力將財政資金安全管理提升到新的更高的水平。

山西省晉城市財政局）