由澳大利亞公共機構監管策略管理引發的思考和啟示

■張鳳玲/財政部駐海南專員辦監察專員

由澳大利亞公共機構監管策略管理引發的思考和啟示

■張鳳玲/財政部駐海南專員辦監察專員

一、澳大利亞公共機構監管策略管理理念及模型

（一）策略管理理念的產生背景及內涵

自20世紀80年代以來，傳統的行政管理模式因過分關注內部問題、短期行為、無效率等導致公眾的批評，許多發達國家公共部門開始了以市場為基礎的新公共管理模式的探索和變革。澳大利亞、新西蘭兩國的公共管理變革開始較早，通過多年的實踐探索，逐步形成了一套較為成形的理念，即公共管理較之傳統的模式是一種更具有戰略性和結果導向的決策方法，關注權力與責任的一致性，趨向于更多的績效考量，更廣泛地運用市場來提供公共服務等。

在這樣的變革理念下，政府已經把長期計劃和戰略管理的開發確立為其施政的目標。策略管理涉及機構和組織的根本性決策和行動，通過策略管理，塑造并指引確立一個組織的性質、工作目標及開展這些工作的背景原因，分析市場環境中組織的優勢、缺點、機會和風險是什么，運用寬泛的方法明確組織的宗旨以及實現宗旨的途徑，并強調當前決策對未來的影響?；谶@樣的背景、理念和實踐，澳新政府學院院長菲爾斯教授提出了公共機構的監管策略模型和框架。

（二）監管策略模型

菲爾斯教授認為，在通常情況下，無論是發達國家還是發展中國家，政府部門或公共機構都面臨三個關鍵問題：即：應該做什么（什么是對公眾有價值的），可以做什么（什么是法律政策允許或要求做的），能夠做什么（政府機構根據現有資源和權力有可能做到的），需要什么樣的合作（幫助實現目標）。他側重以公共監管為對象，提出了解決這三個主要問題的模型，見下圖一：

圖一：

在模型中，他提出了影響監管策略的三個主要變量以及變量之間的關系和合作者的概念。每個變量本身對于政府公共機構決策分析都具有重要的價值。綜述為：

1、公共價值。公共價值是指一個國家的政府機構通過提供服務、法律監管和其他措施為公眾創造的集體價值。它回答的是公共機構應該做什么的問題。每個公共組織的存在都應該為公眾創造價值，與私營機構用產出和利潤來衡量其價值相比，公共機構的貢獻很大程度上取決于其所取得的成果，該成果通常也由其直接產出來衡量，如醫院的數量、畢業生的數量等。在可能情況下，公共部門的最佳衡量方式是對經濟和社會成果的貢獻，而且還附帶有一系列附加因素來決定其對公眾的價值，附加的關鍵因素是公平、適當地運用政府權力及程序公正和結果的公平。

菲爾斯教授認為，在確定了公共機構應該做什么之后，如何衡量具體的產出和成果是幾乎所有公共管理領域的關鍵問題。然而在衡量產出和成果及他們的重要性方面，還存在著特殊的難題。如高訴訟率意味著成功還是失??？如何判斷政府機構的行為對成果的影響程度？需在策略管理中予以關注。

2、授權環境。公眾是公共價值以及政府機構合法性和權威性的最終裁判。公眾的偏好通過法律、法規和其他指令、預算、授予政府機構的權利及許多或明或暗的公共價值表達出來。授權環境回答的是公共機構可以做什么的問題。授權環境及權力的來源和合法性決定了公共價值和政府機構的授權行為。

一些政府公共機構認為他們的任務僅僅是執行其所處授權環境所發出的指令，沒有必要深究其背后的政治驅動因素。然而，來自授權環境的指令經常是不清晰、不完整的、甚至是模棱兩可相互矛盾的，因此，對指令的理解需先理解授權環境。當一個組織設計未來若干年度的策略時，需要考慮授權環境的未來變化及可能導致其改變的因素。如政府的政策需要、政治黨派的態度、社會公眾的態度、利益集團、媒體、偶然事件、外部壓力如國際影響等，都可能是授權環境和相關法律及政策改變的重要驅動因素。

3、運營能力。策略的制定必須符合公共機構的運營能力，它回答的是公共機構能夠做什么的問題。運營能力指現在的政府用來開展工作所需的物力、人力、財力、文化理念及組織機構和安排，同時也包括公共機構的法律權力，如調查權、決定權等。進行策略分析時，考察公共機構的運營能力以及權力和資源的稀缺性是非常必要的。

4、關于三個變量間的關系。菲爾斯教授認為，模型中的各個變量本身都很重要，由于變量之間互為依存，互相影響，變量之間的關系也同樣非常重要。

按照模型圖一所示，三者的關系可以判斷為：①公共價值由授權因素決定；②公共機構的資源（權力）也由授權因素決定；③公共價值的大小，除其他因素外，是由運營能力來決定的。由此可見，變量之間的相互關系是相互影響、相互依存的。三者的相互關系有如下表現形式：

（1）均衡狀態。圖二表示三者相互協調。但均衡狀態也并不意味著滿意的結果，有可能是設置了一個較低的公共價值。如，20世紀30年代，凱恩斯提出當時的世界經濟處于均衡狀態，而實際上處于均衡期的失業率為25%，是經濟學上一個著名的非最優均衡例子。

圖二：

（2）三者關系出現偏差并導致不穩定。首先是公共價值可能與授權環境之間存在的偏差。見圖三。如公共機構依法取得公共價值的力度可能觸及利益集團，而通過授權環境的改變而引發不均衡。但這種不均衡狀態不會擴大，一定會被糾正。

圖三：

其次，公共價值和運營能力之間可能存在偏差。如圖四：

圖四：

如一個發達經濟體建立功能齊全的綜合競爭法可能具有很高的公共價值，但如果缺乏相應的運營能力去執行法律，公共價值就很難實現。因此，公共價值的實現需要建立相應的運營能力。

以案例說明三個變量之間關系的變化狀態：70年代，澳大利亞國會通過了反壟斷法。一方面，旨在嚴厲打擊壟斷行為。而另一方面，反壟斷法只是象征性的，旨在告訴公眾法律的通過表明了國會已采取了某些行動，但并不是想真正地使用該法律來打擊那些正在剝削消費者、小企業和農場主及阻礙新競爭者參與競爭的強大的壟斷組織。

因此，競爭監管機構（現稱為澳大利亞競爭與消費者委員會）在使用反壟斷法時非常膽怯。這就迎合了授權環境的真實愿望：不采取任何嚴厲的手段來打擊那些強大的、違法的壟斷組織。這就叫 “低水平的平衡點”——根據授權環境的真實愿望而產生的低水平的公共價值。

90年代，在新的主席領導下，委員會確定（或認為）當時的實際狀況造成了低水平的公共價值，其結果是出現了不可接受的危害反壟斷的行為，產生了將價格定在大大高于競爭水平上的卡特爾集團以及能夠吞噬競爭者的壟斷巨頭，也出現了一系列危害經濟和社區的其他問題。因此，委員會加強了執法力度，起訴了許多秘密定價的卡特爾集團，阻止了主要競爭者之間的壟斷并購企圖，制止了許多限制反壟斷的商業行為。

然而，由于委員會的行為未能順應授權環境的真實愿意，它面臨著政治大佬們的報復，比如：更換委員會委員、減少預算、廢止該法律法規等等。但是，這次潛在的偏差卻發生了變化，對這些案件的報道及對一些大企業卑劣行為的曝光，為委員會贏得了公眾和媒體的支持，那些本來討好大企業的政客感到了公眾輿論支持恰當有力的執法行為。于是，公共價值階層與授權環境階層潛在的偏差得到了糾正，以授權環境階層向公共價值階層靠攏，兩者在一個新的高點交匯。然而，兩個階層的矛盾依然存在。

5、合作者。合作者是被看作能夠駕馭且能夠增加政府機構運營能力，從而贏得最大公共價值的實體。這是大多數公共機構決策中需要考慮的問題，它關系到為了實現政府機構的目標，需要他方進行哪些合作，如為實現遵守法律的目標，需要各個企業、政府其他部門、公民的配合等。

綜上，菲爾斯教授將每個公共機構都會面臨的三個關鍵問題對應為公共價值（應該做什么）、授權環境（可以做什么）、運營能力（能夠做什么）三個變量，通過對上述所有變量的深入分析，強調各個變量之間關聯的重要性，搭建一個框架為公共機構制定策略提供基礎。該框架內可以從多角度來考慮與公共機構工作有關的重要細節，一些機構、學者、顧問等有關公共領域決策問題的諸多分析往往只關注一個變量而忽視合作者的作用等，從而導致公共機構策略管理的偏差或不足。

二、由澳大利亞公共機構監管策略模型引發的思考和啟示

（一）以公共財政為核心，進一步理清財政監督機構的職責定位、工作目標和主要任務，解決好應該做什么的問題

財政監督是財政管理的重要組成部分，隨著我國財政改革與管理的發展變化和不同時期社會公眾價值需求的變化，原有財政監督的職責定位和目標已不能適應發展的需要。職責不清、定位不準必然導致監督機構思想、方法和工作環節上的不清晰與低效，容易造成監督越位或不到位甚至缺位。因此，應加強頂層設計，統籌研究分析目前財政管理面臨的內外部環境和社會公眾對公共財政的需求導向，重點按照公共財政管理的現實需要、內在規律和管理流程來系統設計財政監督的職能定位和切入點，并設計出能夠體現財政監督公共價值和效果的考核指標。如檢查發現并糾正了多少問題、提出的整改意見對改進管理和完善政策的推進結果怎樣，以及對提高財政資金績效的影響程度等。同時還要對監督機構是否恰當運用監督權力，保證結果的客觀公正等進行規范考核。當然，作為監督機構是否查出的問題越多越好呢？筆者認為如果問題越查越多，一方面可能反映監督的無效，另一方面也反映了政策或制度本身不合乎實際需修改，這是策劃監督目標和職責定位時應因時因事予以附加考慮的問題。

（二）進一步改善財政監督的法律授權環境，解決好監督機構可以做什么的問題

財政監督公共價值的體現受制于授權環境。目前我國財政監督機構開展財政監督工作的主要依據是 《預算法》、《會計法》、《注冊會計師法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《財政部門監督辦法》等法律法規與部門規章，條款比較分散，規定比較原則，與職能設計不相匹配，直接影響和制約了監督效能。因此在明確財政監督職能定位的同時，應加快相應的立法步伐，出臺指導全國的財政監督法律，推進《預算法》、《會計法》等與財政監督密切相關的條款修訂，逐步改善財政監督的授權環境，使之與公共價值達到適度協調。

（三）合理配置相應的運營能力，保障財政監督機構公共價值的有效實現，解決好能夠做什么的問題

基于目前我國財政監督機構現狀，筆者認為，應從五個方面提升財政監督機構的運營能力。一是要進一步完善與財政監督職能定位相匹配的管理機制。在明確職責定位的前提下，進一步調整、完善形成科學合理的工作體系，明確內部的工作流程和職責分工，輔之以必要的財力保障。二是統籌規劃財政監督的人力資源。既要摸清現有人力資源的狀況，客觀分析滿足履行職責需要怎樣規模和結構的人力，找準現有人力數量、質量、結構與目標之間的差距，準確判斷人力資源管理的重點，切實把選人導向與組織的未來發展有機結合起來；又要按選官、配僚、考士的思路實施多渠道、多樣化、分類選拔人才戰略，把合適的人安排到合適的崗位，并在現有人員中建立不同層次的人才庫，精心選拔培養后備力量。同時要立足存量，分層次按需展開崗位培訓，提升現有人員的技能；三是建立以工作績效為導向的考核機制，引導干部的價值取向，將人事晉升、任免、職業發展與業績考評有機結合；四是加強團隊的領導力建設，著力提高班子的責任意識、學習和創新能力、決策和推動工作的能力；五是加強財政監督機構的學習型團隊和文化建設，以科學的價值觀引導人，打造一支視野開闊、愛崗敬業、全面發展的優秀團隊。

（四）轉變監管方式，樹立以結果為導向的監督服務理念，在現有條件下突出工作重點、解決主要矛盾也是提高財政監督運營能力的現實選擇

一是現階段要緊緊圍繞公共財政的中心工作，重點開展對重大財稅政策實施的跟蹤問效，對預算編制、執行及效果進行全程跟蹤監督，對財政政策執行和國有權益進行監督等；二是在監管方式上應建立以結果為導向的理念，根據不同的工作特點采取不同的方式，如日常跟蹤審核、專項檢查或核查、調查反饋、績效評價、管理建議等方式，突出規模和整體效應。同時應適應電子政務迅猛發展的環境，依托信息化建設平臺，盡快建立完善的財政監督網絡體系，開發適應財政監督管理要求的軟件，提升監管效能；三是要扭轉重處理處罰、輕結果利用的局面，健全監督成果的有效利用機制，進一步提升監管成效。

（五）充分發揮相關部門和機構的合力，實現監管效果的最優化

從國家的層面上講，對財政實施監督的機構和公共組織除人大、審計和社會輿論外，還有眾多與財政監督相關的部門監督機構，如稅務稽查、證券監管、金融監管等，任何一個監督機構都不能包打天下，合作是發揮監督合力的多贏選擇，也是現行體制下避免產生“監管盲區”和“重復檢查”的良方。因而，財政監督機構決策時要審時度勢，準確判斷履行職責可能涉及的監管部門和被監管對象，輔之以必要的溝通與協作，才能決勝于千里之外，實現公共價值的最優化。

（本欄目責任編輯：周菲）