鼓勵戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的稅收政策研究

■陳 思

鼓勵戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的稅收政策研究

■陳 思

一、引言

戰(zhàn)略性新興產業(yè)，是指在國未來國民經濟中具有主導地位，在國際競爭中具有重要影響力，并對未來經濟社會發(fā)展與國家安全具有深遠意義的新型支柱產業(yè)。戰(zhàn)略性新興產業(yè)屬于以重大技術突破和重大發(fā)展需求為基礎，對經濟社會全局和長遠發(fā)展具有重大引領和帶動作用，知識技術密集、物質資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產業(yè)。其內容主要包括七大類新興產業(yè)：新能源產業(yè)、節(jié)能環(huán)保產業(yè)、電動汽車產業(yè)、新材料產業(yè)、新醫(yī)藥產業(yè)、生物育種產業(yè)、新型信息產業(yè)。

應該認識到，戰(zhàn)略性新興產業(yè)的內涵是動態(tài)發(fā)展的，隨著時間的推移，科技的發(fā)展，此時的新興產業(yè)會被彼時的新興產業(yè)所取代。一旦新興產業(yè)進入成熟期，便會轉變?yōu)槠胀óa業(yè)，被其他更新的產業(yè)所替代。因此稅收政策在扶持相關產業(yè)發(fā)展的同時，也應在相對穩(wěn)定的前提下作適當調整。

國外利用稅收政策扶持戰(zhàn)略性新興產業(yè)進行得如火如荼。在借鑒國外先進做法的同時，國不妨結合實際國情，進行國際比較，對相關稅收扶持措施加以揚棄。應該說，從整體上模仿國外的稅收制度并不現(xiàn)實，也無必要，但對國際上不同國家因地制宜發(fā)展適合本土需要的戰(zhàn)略性新興產業(yè)則是需要重點研究的領域。因此在借鑒的同時，應充分考慮到國現(xiàn)實的征管能力與征管信息水平，從而在現(xiàn)有的稅制背景下調整稅收扶持政策。

二、我國現(xiàn)行戰(zhàn)略性新興產業(yè)相關稅收政策分析

國目前已經從多角度、多方位運用稅收手段來促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)的發(fā)展，如在科技投入、科研活動、節(jié)能環(huán)保、高新技術產業(yè)發(fā)展、技術設備引進、科技產品出口以及發(fā)展教育培訓等方面都有相應的鼓勵措施。而且稅收優(yōu)惠力度不斷提高。但不可否認的是，與國外全面、系統(tǒng)的稅收政策安排相比，尚有不足之處。

（一）稅收優(yōu)惠政策制定尚不規(guī)范

我國有關戰(zhàn)略性新興產業(yè)的稅收優(yōu)惠立法層級較低，現(xiàn)行的優(yōu)惠政策繁雜、零散，而且主要通過行政規(guī)章來規(guī)定，很少在稅法或稅收條例中加以明確規(guī)定。這一方面有利于稅收優(yōu)惠政策的調整而體現(xiàn)較強的靈活性，但同時也反映了稅收政策的制定缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性，在很大程度上削弱了法規(guī)政策的嚴肅性。許多有關新興產業(yè)的法規(guī)只是為了應對一時之需，倉促出臺，缺乏系統(tǒng)性和操作性。比如現(xiàn)行稅收優(yōu)惠條款中對相關戰(zhàn)略性新興產業(yè)中“新材料”、“ 新能源”、“技術密集”、“先進技術”等字眼缺乏明確的標準與認證。在企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策中，國家重點扶持高新技術企業(yè)資格由誰來認定，具體指標又是如何操作等具體問題還沒有得到很好的解決。政策彈性過大，稅收的自由裁量權過大，從而不利于征管工作合理有序地開展。同時，由于政策規(guī)定中有時存在自相矛盾之處，也給實際征管帶來了壓力。

（二）稅收優(yōu)惠的激勵效應不足

1、優(yōu)惠政策對研發(fā)開支的支持有限。從現(xiàn)行稅收政策看，對企業(yè)研發(fā)激勵的主要措施是對研發(fā)費用50%的加計扣除，以及高新技術企業(yè)的特殊規(guī)定。但從企業(yè)反映的情況來看，加計扣除的范圍還不夠廣泛 （根據國稅總局【2008】116 號文，扣除范圍為 8 項），用于研發(fā)儀器、設備以及其他固定資產的維護、維修、改建、改裝費用，以及研制中設備、產品的調整檢驗費等，均不在扣除范圍內，實現(xiàn)銷售的樣機所發(fā)生的費用能否加計扣除也不明確，這無疑削弱了政策鼓勵研發(fā)的力度。

2、稅收優(yōu)惠的受益對象存在偏差。不少企業(yè)雖然從事戰(zhàn)略性新興產業(yè)項目，從事大量研發(fā)工作，也掌握了一部分核心科技，但由于性質特殊，依托科研院所（為科研院所的下屬公司），因此其研發(fā)人員、研發(fā)費用無法從賬務上得到完整反映，達不到高新企業(yè)的認定門檻，無法享受高新企業(yè)的研發(fā)優(yōu)惠。一些企業(yè)具備一定的高科技研發(fā)水準，核心指標均已達標，但由于個別指標尚未達到國家規(guī)定的標準，未認定為高新技術企業(yè)，從而無法享受到稅率式優(yōu)惠，而一些被認定為擁有高新技術的戰(zhàn)略性新興產業(yè)企業(yè)，未必擁有真正的核心知識產權，卻鉆了政策的空子，在“新產品”、“新技術”、“新工藝”以及“高新技術”等字眼或一些指標上做文章，而并非名副其實的達標企業(yè)，卻享受到了企業(yè)所得稅低稅率的優(yōu)惠，這也使得稅收優(yōu)惠摻了不少水分。

3、稅收優(yōu)惠過于側重產業(yè)鏈下游。

國現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠側重于產業(yè)鏈下游，即產業(yè)化階段，而對風險投資與研發(fā)活動的優(yōu)惠力度不夠。從而缺少對整個產業(yè)鏈條的統(tǒng)籌優(yōu)惠政策，忽視對研發(fā)環(huán)節(jié)的重點支持，而重視對最終成果的扶持，使得中間產品與配套產品出現(xiàn)斷層。激勵重心后移則會導致政策的最大受益者是那些有較強創(chuàng)新能力并已獲得創(chuàng)新成果的企業(yè)，而一些處于科研起步階段的企業(yè)則很難得到應有的支持，往往在尚未時就已夭折。我國目前的優(yōu)惠政策主要針對應用技術研究，而缺乏對核心自主知識產權的研發(fā)與掌握，引進先進技術的優(yōu)惠政策多，鼓勵創(chuàng)新，進行技術積累并使其成功轉化為生產力的優(yōu)惠政策少。這些政策導向不具備可持續(xù)發(fā)展性，也不利于增強企業(yè)競爭力。

4、稅收優(yōu)惠對人才吸引不夠。促進人力資本發(fā)展及提高人力資本對經濟發(fā)展的貢獻，是振興戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的關鍵。但目前我國高科技人才嚴重缺乏，2009年每萬個勞動人員中R&D人員僅有29人，遠遠低于發(fā)達國家水平。

現(xiàn)行稅收政策，優(yōu)惠多集中于企業(yè)，而對高科技人才的個人激勵微乎其微。目前廣泛采用的職工教育經費扣除政策從稅種上決定了政策無法將實際的優(yōu)惠落實到個人，而個人所得稅規(guī)定的個人獎金和科研院所、高校職務科研成果獲得股權形式獎勵的規(guī)定，又分別因為認定標準過高（需省級以上單位或國際組織頒發(fā)）、對象過窄（僅限科研院所和高校人員）、范圍過小（僅獎金和股權），對人才的吸引力十分有限。

（三）稅收優(yōu)惠執(zhí)行效果欠佳

如圖1所示：戰(zhàn)略性新興產業(yè)稅收優(yōu)惠的實施效果涉及政策制定者、政策執(zhí)行者和政策使用對象——企業(yè)。稅收優(yōu)惠政策的信息傳遞與管理、政策執(zhí)行者的納稅服務水平對實施效果有正向影響。企業(yè)對稅收優(yōu)惠的認知程度對政策實施效果有正向影響。但是，在現(xiàn)實的稅收征管中，企業(yè)自主創(chuàng)新的領域眾多，稅收政策制定不可能面面俱到，因而在政策執(zhí)行過程中，稅務部門與企業(yè)對同一政策有不同的理解，具體問題存在爭議。正常的納稅評估由于涉及許多高新技術層面的問題，不能得到有效實施，“模糊征管”的現(xiàn)象依然存在。稅務部門與企業(yè)長期處于信息不對稱狀態(tài)，加上政策的不斷調整，稅收優(yōu)惠的時限常有變化，對于企業(yè)享受的優(yōu)惠也沒有后續(xù)的跟蹤管理與監(jiān)督，有時本不該享受優(yōu)惠的企業(yè)享受了優(yōu)惠，法規(guī)政策的嚴肅性受到了挑戰(zhàn)。

三、政策建議

（一）規(guī)范戰(zhàn)略性新興產業(yè)的稅收立法

我國現(xiàn)有戰(zhàn)略性新興產業(yè)稅收政策，都是通過對一些基本稅收法規(guī)的某些條款進行修訂、補充而形成的，散見于各類稅收單行法規(guī)或稅收文件中，缺乏系統(tǒng)性、明晰性和穩(wěn)定性。應結合我國實際情況，提升法律層次。可從總體上考慮產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略以及相關的稅收政策，形成專門的《稅收鼓勵戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展條例》，明確稅收政策的目標和優(yōu)惠受益對象，研究激勵政策發(fā)揮作用的機制，研究和判定予以鼓勵的新興產業(yè)標準。也可考慮將現(xiàn)有的較為成熟的條例、法規(guī)通過立法程序提升為國家法律。制定既相對穩(wěn)定又可以適時調整的稅收優(yōu)惠內容，在相關產業(yè)完善成熟之時，則因勢利導地通過稅收政策調整將其引入科技含量更高的新興領域。

（二）強化投資環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠

1、擴大投資抵稅的范圍。企業(yè)所投資的與發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)直接相關的固定資產，可以考慮按投資額的一定比例直接抵免稅額。具體比例可以由國家對于各類產業(yè)發(fā)展的取向來定。國家的產業(yè)鼓勵政策需要綜合考慮各個方面問題。比如國家在扶持新能源發(fā)展的同時，也會有一定的傾向性。核能源作為新能源之一，的確可以實現(xiàn)碳的零排放，但在2011年3月的日本大地震中，福島第一核電站嚴重受損，核泄漏給當地居民帶來了不可估量的負面影響。因此，國家在鼓勵和使用新能源時，應會更傾向于選擇風能或太陽能發(fā)電。由此可以設計風能或太陽能等新能源比核能享受更多比例或額度的投資抵稅。

2、給予風險投資更多優(yōu)惠。由于商業(yè)銀行屬于營利性機構，其發(fā)放貸款時要綜合衡量收益和信貸風險。戰(zhàn)略性新興產業(yè)的研發(fā)和市場風險非常高，使得商業(yè)銀行對該產業(yè)的貸款風險定價較高，會產生惜貸現(xiàn)象，影響其可獲得的貸款總量。可以考慮給予商業(yè)銀行稅收優(yōu)惠，降低貨幣資本擁有者從事新興產業(yè)融資的稅負，以鼓勵其為該產業(yè)提供的融資支持。戰(zhàn)略性新興產業(yè)在初創(chuàng)階段往往需要大量資金作支撐，給予金融部門信貸方面營業(yè)稅或企業(yè)所得稅的優(yōu)惠可以間接支持戰(zhàn)略性新興產業(yè)的投資。當然，這樣的稅收優(yōu)惠必需輔之以嚴格的監(jiān)管措施，即必需關注所貸款項是否真正用于相關法規(guī)所規(guī)定的新興產業(yè)投資。如果信貸資金被“挪用”，則應立即停止優(yōu)惠，追回所優(yōu)惠的稅款，并采取相應的處罰措施。

（三）重視研發(fā)環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠

可考慮降低“轉讓專利權”、“非專利技術”等項目的營業(yè)稅稅率，對技術轉讓中介機構所獲得的收入，減免一定比例的營業(yè)稅，以促進技術成果的轉讓。在研發(fā)環(huán)節(jié)，調整個人所得稅政策以研發(fā)人員的稅收激勵機制。在個人所得稅方面可對戰(zhàn)略性新興產業(yè)創(chuàng)新型人才的工資薪金所得提高扣除和減免標準，對科研成果獎勵所得給予減免，對與研究開發(fā)掛鉤的分成收入進行優(yōu)惠。具體做法如下：一是對自主創(chuàng)新性人才的技術轉讓和技術服務收入設計減征比例；二是適當擴大對科技研發(fā)人員技術成果獎勵個人所得稅的免稅范圍；同時，對高等院校、科研機構以股份或出資比例等股權形式給予科技人員的有關獎勵，予以免征個人所得稅，鼓勵和提高其戰(zhàn)略性新興產業(yè)開發(fā)的積極性與創(chuàng)造性；三是放寬應稅工資的扣除，允許扣除本人接受再教育的支出，以鼓勵加大教育投資。四是對科研人員從事研究開發(fā)取得特殊成績獲得的各類獎勵津貼，免征個人所得稅。此外，高科技企業(yè)在改制過程中產生了一些新的激勵制度，如經理股票期權制度，這對調動科技人員積極性有重要作用，應進一步探索對這種制度的稅收優(yōu)惠政策。

（四）改進生產環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠

其一，針對不同戰(zhàn)略性新興產業(yè)所需的固定資產或高尖端設備，實施更加靈活的加速折舊方法。我國現(xiàn)行的《企業(yè)所得稅法實施條例》規(guī)定：“采取縮短折舊年限方法的，最低折舊年限不得低于‘規(guī)定折舊年限’的60%”。由于新興產業(yè)的特定固定資產更新?lián)Q代非常快，這一標準應放寬。其二，對法人投資于戰(zhàn)略性新興產業(yè)獲得利潤并再用于新興產業(yè)投資的，可以退還一定比例的企業(yè)所得稅。其三，由于新興產業(yè)產品從研發(fā)成功到實現(xiàn)經營利潤時限較長，且初期的利潤穩(wěn)定性較差，因此應根據新興產業(yè)發(fā)展情況相應延長稅收優(yōu)惠期限。其四，增加費用扣除。戰(zhàn)略性新興產業(yè)具有學習型組織的特點，其用于再教育再培訓的費用規(guī)模較大，應適當增加其教育培訓費用的稅前列支規(guī)模，按實際發(fā)生額予以扣除。其五，建立科技開發(fā)準備金制度并允許費用列支，允許企業(yè)按其銷售收入的一定比例提取科技開發(fā)基金，以彌補科技開發(fā)可能造成的損失。

（五）調整其他相關稅種政策

1、重新設計消費稅的稅目與稅率。

一是擴大消費稅征收范圍，將更多高能耗產品、資源消耗品納入消費稅征收范圍。二是調整消費稅稅率，對節(jié)能產品采用低稅率，對高能耗產品采用高稅率。三是針對我國國情，將節(jié)能環(huán)保理念融入消費稅，探討融入型環(huán)境稅的設計。其設計與實施將對我國當前新材料、新能源、節(jié)能減排的發(fā)展有重要推動作用。重新設計的消費稅將鼓勵采取技術進步手段減少排放，倡導綠色清潔能源的使用，其最終目的是為了減排。同時，對污染的排放量不超過政府制定的統(tǒng)一標準甚至能夠實現(xiàn)逐年減排的能源消耗者應給予一定的稅收優(yōu)惠。

2、改進車船稅、車輛購置稅的稅基與稅率設計。一是調整車船稅的計稅標準，改按能耗大小規(guī)定有差異的征稅額度，實行區(qū)別對待；二是對以清潔能源為動力，符合節(jié)能減排技術標準、污染少的車輛，制訂車輛購置稅的相關優(yōu)惠政策，并通過降低相關稅收成本來達到引導消費的目的。

（六）改進對戰(zhàn)略性新興產業(yè)的稅收征管

1、強化全方位的納稅服務。在納稅服務上要注重對企業(yè)進行優(yōu)惠政策的宣傳和解釋，讓企業(yè)能主動申請優(yōu)惠、享受優(yōu)惠、利用優(yōu)惠，同時簡化申請形式和程序，減少辦稅成本。為了加強征管，促進納稅人遵從度提升，要對相關新興產業(yè)優(yōu)惠政策的宣傳到位。應利用廣泛的宣傳手段，提供咨詢、解釋服務。對相關納稅人開展定期培訓，使其充分掌握戰(zhàn)略性新興產業(yè)的稅收優(yōu)惠，并能正確理解政策、掌握政策、運用政策。充分利用現(xiàn)代化信息管理手段，變層層審批、多部門審批為聯(lián)網監(jiān)控審批，將事前認定與事后執(zhí)行有機統(tǒng)一起來，以解決內部信息傳遞文書多、流程長、多頭跑、多次跑、程序煩瑣等問題。

2、強化納稅評估的針對性。由于戰(zhàn)略性新興產業(yè)企業(yè)享受了較多的優(yōu)惠，稅務部門對于這個領域的征管并不成熟，因此納稅評估工作還需要廣泛開展，評估與享受優(yōu)惠應并行不悖。稅務機關可以針對戰(zhàn)略性新興產業(yè)七大行業(yè)的不同特點，在評估中探求不同行業(yè)的稅負警戒值，積累經驗，并在評估中挖掘稅收優(yōu)惠的實施效果，及時反饋信息，供決策部門參考。

中國人民大學財政金融學院）