政府經濟職能膨脹制約民間投資健康發展

李正希

（廣州產權交易所，廣東廣州 510600）

（作者為廣州交易所董事長、總裁）

近期，社會再度熱議如何鼓勵和引導民間投資健康發展的問題，其中，打破金融業的國家壟斷似乎成為破局良方。但放寬某些產業準予民間資本進入，并不能根本上解決民間投資的健康發展問題，抑制政府經濟職能的不斷膨脹才是解決這些問題的關鍵。

1 政府作為社會管理者的經濟職能偏弱，而作為國有企業所有者的經濟職能偏強。

美國前總統羅斯福曾說：“什么樣的事情應該由政府來做呢？這件事很有必要辦，老百姓也很愿意辦，那么就讓老百姓辦；這件事很有必要辦，老百姓也很愿意辦，但是能力不夠，那么就以民辦官助的形式來辦；這件事很有必要辦，但是老百姓沒有興趣去辦，那么這件事應該官辦。”

當今中國社會，民間資本積累水平以及集資、投資能力顯著提高，政府又何必與民間爭利呢？現實境況是，政府作為社會管理者在充當公共物品的提供者、宏觀經濟的調控者、外在效應的消除者、收入和財產的再分配者、市場秩序的維護者等五種角色中，仍然存在著能力不足的問題；相反，由于政企不分、政市不分、管辦不分，政府作為國有企業所有者的經濟職能不斷膨脹，國有經濟獨占資源稟賦鰲頭，不斷走向資本集中、經營壟斷，而民營經濟成長空間狹窄，不斷遭受擠兌，整體發展態勢堪憂。因此，政府不轉變職能、不大力提高社會經濟管理和服務能力、不明確界定和限制政府投資的范圍，民間投資和民營經濟就永遠輸在起跑線上。

現行國有資產管理體制和運營機制不可能自行打破行業壟斷。

2005年的“非公經濟36條”、2010年的國務院《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（新36條）在既得利益群體的干擾和阻撓之下執行不力，根源在于現行的國有資產管理體制和運營機制難以讓民間資本突破行業壟斷的桎梏。本人曾在2004年1月8日的《民營經濟報》創刊號上撰寫了題為《社會資本是國企的解放者》的專稿，認為國有經濟的問題不在于所有制的形式，關鍵在于政府對待國有企業一直扮演著“積極的所有者”的角色，既國有，又國營，政府的一些經濟部門直接參與著企業的法人治理和經營管理，這種體制和制度安排不可能解決政企分開的問題；要實現政企分開，首先要將企業的所有權和經營權分離，政府做國有企業“消極的所有者”，對競爭性國有企業國有而不國營，將企業的經營權交給社會上的企業家或專業機構去行使，也可以搞“國有民營管理私有化”，必要時，政府可以將企業中的國有產權（股權）在市場上出售，也可以在市場上購回；政府的經濟利益和對經濟的控制，完全可以靠強權而沒有必要靠對企業所有權和經營權的控制。

現在看來，現行國有資產管理體制和運營機制并沒有解決好既國有又國營的問題。政府為何不只做國有企業的財務投資人，而熱衷于參與企業的重大經營管理和決策呢？這說明政府和國有企業在資本關系之外，還存在著人、財、物相互利益輸送關系。這之中即使不存在以權謀私、貪腐問題，亦官亦商的某些政府部門、地方政府官員、國企高管，誰又愿意失去這塊施展才華的國企平臺呢？“新36條”與其要“明確界定政府投資范圍”、“進一步調整國有經濟布局和結構”、鼓勵和引導民間資本投資一系列行業，倒不如通過立法，規定除關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域外，國有資本只能以財務投資人的角色進入一般競爭性領域（類似于優先股或私募股權投資中的LP角色），相應改革現行國有資產管理體制和運營機制，讓國有企業的經營者真正從市場中而不是從官場中產生，以此實現政企職責分開，讓國有資本、民間資本、境外資本都作為普通的社會資本參與一般競爭性領域的國有企業的改制。

3 國有資本、民間資本與國營企業、民營企業是所有權與經營方式的關系，兩者不能混為一談。

無論是何種所有制，現代企業的利益主體是多元化的，所有者、經營者、勞動者、債權人、供應商、客戶、社區、政府等等都對企業擁有權利，這是因為現代社會加強了法制建設，經濟和政治越來越民主，與企業有利益關系的各種民事主體都是平等的，加上非股東經營者階層的崛起，企業的經營權、勞動權與所有權顯得同等重要。

在成熟的市場經濟國家，企業的出資人（股東）行為和獨立的企業法人行為是嚴格分開的，政府作為國有資產所有者和經營者的經濟行為越來越顯示出其民事性的特點，而私營企業的出資人（股東）挪用、侵占企業財產也可能構成貪污犯罪。而在目前中國的法制和商業習慣中，無論是國有國營的企業，還是私有民營的企業，出資人（股東）行為往往侵占企業法人的利益，企業法人獨立人格得不到充分的尊重和保障，繼而影響了其他利益主體的權益。近年來國有控股的上市公司存在的問題和民營企業家“跑路”事件就是佐證。因此，這點與前述認為“國有不宜國營、國有資本應以財務投資人的角色進入一般競爭性企業”的觀點一致，民間資本更不能以民營企業的組織形式和經營方式直接介入“新36條”所列的大部分領域；政府應該開放金融資本市場，鼓勵和引導民間資本以公募、私募股權投資基金的方式，由專業投資管理公司和經營團隊將募集的資本投向新開放的領域。畢竟，民間資本不等同于民營企業，大多數民間資本的持有者不是專業人士，更不是合格的企業家。

4 政府公共政策不能只關注民間資本的進入問題，必須同時保障民間資本的自由退出。

“新36條”中提出，要“引導和鼓勵民營企業利用產權市場組合民間資本，促進產權合理流動，開展跨地區、跨行業兼并重組”。誠然，民營企業通過證券市場進行資本的進入和退出畢竟只是極少數。近十多年來，在產業結構和所有制結構調整的大環境下，中國產權交易市場的賣方主體主要是國有企業（單位），買方主體主要是非國有企業和其他社會投資者。中國民營企業經過二、三十年的快速發展，初始創業者往往因為年事已高，客觀上需要將企業產權（股權）進行流轉、重組。未來三至五年內，中國產權交易市場的買方主體、賣方主體將會是民營企業和其他社會投資者，問題在于，產權交易機構是否做好了充分的準備。

眾所周知，目前中國產權交易市場仍處于條塊分割的局面，各地產權交易機構良莠不齊，專業化和市場化程度不一，管理體制政出多門，制度建設和能力建設有待加強。

中國產權交易市場作為基礎性資本市場，在功能定位上，應秉承“為實體經濟服務”的宗旨，致力打造“賣方進場公開賣，買方進場公平買，監管、交易和中介服務機構場內場外公正辦事”的第三方交易公共服務平臺。同時，借助現代信息技術手段，為各種所有制的市場參與主體提供流動性、融資性和供求價格資訊服務；在解決產權交易市場發展的問題上，爭取政府在制定“新36條”實施辦法中解決產權市場多頭管理、條塊分割的問題，加快推進全國統一的產權交易市場平臺和網絡體系的建設；產權交易機構應進一步增強市場融資性的功能，加強人才隊伍建設和系統風險控制能力，以便迎接產權交易市場發展的又一次歷史機遇。