結(jié)構(gòu)性減稅是宏觀調(diào)控的重點

□ 馬濤 黃原

(中國人民大學(xué)，北京 100872；光明日報社，北京 100062)

增值稅擴圍不僅是稅制改革的“重頭戲”,也是結(jié)構(gòu)性減稅的重要措施。2011年中央經(jīng)濟工作會議明確提出,要完善結(jié)構(gòu)性減稅政策,這意味著“結(jié)構(gòu)性減稅”將成為今后宏觀調(diào)控的重點。

2011年我國相繼出臺了一攬子結(jié)構(gòu)性減稅政策，成效顯著，無疑成為2008年提出“結(jié)構(gòu)性減稅”以來措施最給力的一年。從2012年1月1日起，國家將在部分地區(qū)和行業(yè)開展深化增值稅制度改革試點，逐步將目前征收營業(yè)稅的行業(yè)改為征收增值稅。改革先在上海市交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等開展試點，條件成熟時可選擇部分行業(yè)在全國范圍進行試點。

1 增值稅擴圍有利于服務(wù)業(yè)發(fā)展

所謂結(jié)構(gòu)性減稅，是指為達到特定目標(biāo)而針對特定群體、特定稅種來削減稅負(fù)水平的一種稅制改革方案，它區(qū)別于全面的、大規(guī)模的減稅，強調(diào)有選擇地減稅。盡管結(jié)構(gòu)性減稅這一概念是在2008年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議上最早提出，但實際上，自2004年以來，我國一直在進行結(jié)構(gòu)性減稅，如全面取消農(nóng)業(yè)稅、增值稅改革從東北試點到推向全國、出口退稅適時調(diào)整、統(tǒng)一內(nèi)外資所得稅、多次提高個人所得稅起征標(biāo)準(zhǔn)等。到2011年10月底，國務(wù)院又推出營業(yè)稅改增值稅試點，提高小微企業(yè)增值稅和營業(yè)稅起征點，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了巨大實惠。

增值稅擴圍試點方案已經(jīng)公布，營業(yè)稅終歸要被增值稅“吃掉”，這一趨勢已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。目前，中國的工業(yè)和商業(yè)企業(yè)征收增值稅，服務(wù)業(yè)征收營業(yè)稅，兩者不交叉。營業(yè)稅的三大征稅對象為服務(wù)業(yè)、不動產(chǎn)以及無形資產(chǎn)。營業(yè)稅是按企業(yè)的銷售額或營業(yè)額全額征稅，但像金融、保險、信托理財、物流等服務(wù)行業(yè)中間環(huán)節(jié)特別多，每一道環(huán)節(jié)都征營業(yè)稅，造成重復(fù)征稅，導(dǎo)致服務(wù)企業(yè)稅負(fù)太高。并且，增值稅和營業(yè)稅兩個稅種并存，之間大部分不能相互抵扣，也造成稅負(fù)偏高。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度來看，增值稅擴圍解決了貨物和勞務(wù)稅制中的重復(fù)征稅問題，將積極推動第三產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。同時，在現(xiàn)行增值稅17%標(biāo)準(zhǔn)稅率和13%低稅率基礎(chǔ)上，新增11%和6%兩檔低稅率，增值稅的整體稅負(fù)水平將趨于下降，可以降低企業(yè)和流通領(lǐng)域的稅收成本，有利于降低產(chǎn)品和服務(wù)價格，提振消費、改善民生，對擴大內(nèi)需和促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有重要意義。

但是，增值稅擴圍面臨的利益調(diào)整很多，涉及到重新確定服務(wù)業(yè)擴圍后的增值稅率、擴圍后原實行增值稅行業(yè)的稅率、擴圍后中央與地方的收入分配比例等。其中，尤其會對地方稅收收入造成一定沖擊。增值稅是中央和地方的共享稅，而營業(yè)稅屬于地方稅，增值稅由國稅統(tǒng)一征收，稅收收入中75%為中央財政收入，25%為地方收入。營業(yè)稅轉(zhuǎn)為增值稅后，地方稅收勢必減少。雖然上海試點部分營業(yè)稅改征增值稅后仍歸地方收入，但從理論上來說，由于一部分服務(wù)業(yè)沒有了重復(fù)征稅的問題，地稅收入還是會減少的。據(jù)估算，試點工作開始后，上海包括交通運輸行業(yè)在內(nèi)的部分現(xiàn)代服務(wù)行業(yè)的綜合稅率，將大體降低一半。上海政府稅收也將因此減少大約100億元，從長期來看，隨著增值稅試點領(lǐng)域的拓展，每年減少的稅收會達到數(shù)百億元。在全國地方稅收收入中，營業(yè)稅占比達到三成，如果增值稅擴圍全面鋪開，勢必會加重地方財政收支平衡的壓力。

在目前分稅制財政體制尚不完善的情況下，地方政府財權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一問題已經(jīng)相當(dāng)突出，存在“收費財政”和“土地財政”等不規(guī)范現(xiàn)象。為了防止?fàn)I業(yè)稅比重下降對地方稅收和地方財政的影響，一要科學(xué)劃分?jǐn)U圍后的中央地方共享增值稅和地方全額收入增值稅的比例和范圍，二要加快以房產(chǎn)稅為主體的財產(chǎn)稅體系改革，使財產(chǎn)稅成為地方主體稅種，以彌補地方政府收入并打造與地方政府職能合理化內(nèi)在契合的支柱財源。

2 結(jié)構(gòu)性減稅要服務(wù)于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整

在我國減稅不是一個簡單的總量問題，而是一個結(jié)構(gòu)性問題。1994年分稅制改革后確立了流轉(zhuǎn)稅和所得稅“雙主體”的稅制結(jié)構(gòu)模式，但在實際運行中，流轉(zhuǎn)稅收入在稅收收入總額中所占比重高達約70%，所得稅的比重卻僅為20%左右，“雙主體”稅制實際上是“跛足稅制”。在中國現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)下，可歸入流轉(zhuǎn)稅的稅種主要有三個：增值稅、消費稅和營業(yè)稅。其中，增值稅收入占比最大，2010年是全部稅收收入的39.5%。消費稅和營業(yè)稅的收入占比，則分別為9.9%和14.4%。考慮到減稅的效果，減稅應(yīng)重點考慮這幾個主要稅種。增值稅擴圍全面推開后，增值稅收入所占份額會升至50%以上，結(jié)構(gòu)性減稅的主要對象，顯然應(yīng)當(dāng)鎖定于增值稅。

結(jié)構(gòu)性減稅，也意味著有的稅種是可以減稅的，有的稅種也是可以加稅的。減哪些稅，減哪些人的稅，還要考慮國家的政策取向。對過剩行業(yè)和高污染、高能耗、資源消耗大的行業(yè)應(yīng)增稅，對供給不足的行業(yè)如高科技、低能耗、低污染行業(yè)應(yīng)減稅。擴大居民消費需求尤其是擴大中低收入群體的消費需求，是促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要任務(wù)。減稅要在提高普通居民收入和消費能力上下功夫，而增加就業(yè)是提高居民收入的最直接、最有效途徑。從財稅的角度可以從以下方面增加就業(yè)：一方面，應(yīng)進一步延長下崗失業(yè)人員再就業(yè)有關(guān)稅收政策的適用期，同時將政策對象擴大到農(nóng)民工，另外要對大學(xué)畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)提供直接或間接的稅收減免，比如可以對為大學(xué)生創(chuàng)業(yè)提供貸款的金融機構(gòu)減免營業(yè)稅；另一方面，可以通過扶持中小企業(yè)來間接達到增加就業(yè)的目的，進一步降低增值稅在我國稅收總收入中的比重，將與居民生活息息相關(guān)的必需品更多地適用13%的低稅率。

3 結(jié)構(gòu)性減稅要與稅制改革相結(jié)合

結(jié)構(gòu)性減稅重要的是結(jié)構(gòu)調(diào)整，對于稅收手段的運用，不應(yīng)僅僅限于減稅，還應(yīng)該考慮通過稅制改革來完善稅制，形成良好的稅收環(huán)境。減稅應(yīng)考慮與長期稅制改革相銜接，使國家、企業(yè)和個人之間的國民收入分配保持良好的比例關(guān)系，通過建立長期稅制改革的穩(wěn)定機制，使得稅制改革有利于促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改善和增長方式的轉(zhuǎn)變。未來稅制改革的一個大致方向，就是減少間接稅，增加直接稅，多體現(xiàn)二次分配公平性的杠桿功能，讓收入分配改革在稅改中“破題”。結(jié)構(gòu)性減稅和稅制改革相結(jié)合，促進以拉動國內(nèi)消費為導(dǎo)向的財政政策的實施，將公共支出的重點從“硬件”轉(zhuǎn)到“軟件”上來，將財政投資的重點從增加資本存量轉(zhuǎn)向拉動民間消費的項目上來，從而從根本上改變我國經(jīng)濟增長模式依賴投資和出口拉動的局面。

與其他國家相比，我國的稅收問題還存在一些特殊性。絕大多數(shù)國家政府收入的主要來源是稅收，而我國，政府收入除稅收以外，還有大量的非稅收入。2010年我國財政收入占GDP比重為20.9%，如果按照IMF的口徑，把各項政府性的非稅收入全部計算在內(nèi)，這個比重可能在35%～40%之間，基本上等同于發(fā)達國家的宏觀稅負(fù)。然而，發(fā)達國家的宏觀稅負(fù)是與其完善的社會保障體系相對應(yīng)的，有很大比例的稅收收入是專款專用于社會保障支出，而我國盡管有與發(fā)達國家相接近的宏觀稅負(fù)水平，卻遠(yuǎn)沒有與高宏觀稅負(fù)相對應(yīng)的社會保障體系。當(dāng)前要做的是全面清理城鄉(xiāng)居民征收的各種稅費，能減則減，能免則免；財政支出真正向民生事業(yè)、公共服務(wù)等傾斜；千方百計壓縮行政公務(wù)支出；適度減少投資建設(shè)支出，以此來優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，真正做到稅收的“取之于民，用之于民”。