基于決策論的中國土地管理模式

杭艷紅，石 磊，梁學慶，馬泉來

(東北農業大學 a.經濟管理學院;b.資源與環境學院，哈爾濱 150030)

一、問題的提出

土地是民生之本、發展之基。人多地少，是我國基本國情。因此，我國歷來對土地管理非常重視。《中華人民共和國土地管理法》明確指出，“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。新中國成立以來，特別是改革開放以來，圍繞著合理利用土地和切實保護耕地這個指導思想和基本任務，國家對土地管理進行了不斷調整和強化，在保護耕地、保障糧食安全、提高土地資源配置效率、促進社會公平、保證國家現代化建設和改善人民生活的需要等方面發揮了重要作用。然而，當前我國的土地管理體制，雖然經過多輪的改革，仍然不能適應我國社會經濟高速發展背景下土地資源利用與保護的需要，由此導致了很多嚴重問題。

從耕地保護的現狀看，盡管我國實行了嚴格的耕地保護制度，但耕地仍在持續減少，土壤總體質量仍在持續下降，耕地生態環境不斷惡化。國土資源部土地利用情況調查結果顯示，至2010年，我國耕地面積已減少到18.26億畝，逼近18億畝的紅線;僅2002年，全國水土流失、鹽漬化的土地約有4.6億hm2，受污染農田近1000萬hm2，占耕地總面積的37.31%。

從土地參與宏觀調控的效果看，盡管國家一直出臺土地政策對房地產市場進行持續調控，但房地產“泡沫”仍在不斷增大。國家統計局的數據顯示，2000—2009年，全國房地產企業共購置近33億m2的土地，其中完成土地開發的面積僅約21億m2，閑置近12億m2，閑置的土地面積足夠解決1.2億人的居住問題。

從保護土地所有者和使用者合法權益的角度看，盡管國家出臺了很多規范征地、拆遷政策法規，但是城鎮居民和農民的合法權益仍然頻繁地被侵犯。僅2011年第一季度，國土資源部受理集體訪179批1477人次，群眾反映的問題主要集中于城市房屋拆遷、承包地糾紛、征地補償款分配等政府與被拆遷居民、被征地農民之間的矛盾。

盡管紀檢、監察、司法部門不遺余力地打擊涉及土地的違法犯罪，但是土地管理系統權力尋租、腐敗瀆職大案要案仍時有發生。僅2011年第一季度，國土資源部就受理非法占地、非法轉讓類線索1019件，其中舉報非法轉讓基本農田500畝以上、耕地1000畝以上的線索280個，約占27%。另據最高人民檢察院通報，僅2009—2011年，全國檢察機關立案查辦國土資源領域職務犯罪案件1855件，大案1303件，涉及縣處級以上干部178人，其中貪污賄賂犯罪1609件，瀆職犯罪246件。而土地管理機構運行低效率、低效能也飽受社會各界詬病。以建設用地審批為例，2007年建設用地審批方式調整后，從建設用地申報至達到供地條件，一般需要一年的時間。以至于一些急于用地的部門冒險違法征地、用地，這在一些大型的基礎設施建設中屢見不鮮，也引發了更多的問題。

要破解當前我國土地管理的諸多難題，新一輪深化土地管理體制改革勢在必行，迫在眉睫。土地管理體制改革的目標和方向何在?很多專家學者認為應當是土地管理模式的重新選擇，即對我國現行的嚴格的、中央集權的、垂直的土地管理模式進行改革。

二、土地管理模式的確立及其決策模型的建立

1.土地管理模式的確立

關于我國土地管理模式，目前學術界存在四種觀點。

其一，實行“土地配置市場決定制”。持這種觀點的學者主張，土地資源配置上要充分發揮市場的主導作用，而政府只進行宏觀管理或發揮輔助作用。其中，最為激進的觀點是完全由市場決定土地資源的配置。如茅于軾認為，“取消對非農用地的歧視”，應當讓“出價最高的人獲得資源使用的權利”，把“低效益的資源利用淘汰出局”［1］。

其二，實行土地的“地方政府管理制”。如周誠提出，將除少數特殊土地、大江大河等之外的土地下放給地方政府代管，中央政府通過收取土地占有稅、基本農田保護費等稅費，以及基本農田轉用審批和控制建設用地的數量，實現對基本農田的保護和建設用地總量的控制［2］。

其三，實行“嚴格中央集權制”的土地管理模式。鑒于當前土地資源管理的混亂狀況，有專家學者認為其根源在于監管不力，應進一步深化統一垂直管理，實行嚴格的中央集權制。概括而言，所謂“嚴格中央集權制”就是自中央開始土地管理系統實行完全的單線、垂直、封閉式領導，征地、批地等相關權力集中于中央，土地出讓、出租等經營收益全部歸中央支配。對此，有人稱之為“計劃經濟復辟”或“土地國家壟斷”。

其四，實行土地分類管理。這種觀點認為，從我國的土地產權現狀看，農村集體土地與國有土地的管理實際是兩種不同性質的管理行為，應建立一種新型委托代理機制，由中央政府依據有關法律委托相應機構管理農村集體土地，對國有土地，由中央政府委托地方政府管理［3］。農村土地管理的目標，是實現土地資源的合理配置，保證經濟建設發展的需要，同時兼顧保護環境和促進社會公平。

本文以決策論為基礎，采用定量方法對上述四種土地管理模式進行分析，為深化土地管理體制改革選擇管理模式提供參考。

2.土地管理模式決策模型的建立

決策論，是以系統理論、運籌學等為基礎創立的分析方法。依據問題性質，決策分為確定型決策、風險型決策和不確定型決策。由于影響土地管理模式運行的因素十分復雜且風險難以確定，因此土地管理模式選擇就是一個非確定型多屬性決策過程。依據決策理論，決策可以看成是從不同的偏好入手，對在不可控條件因素影響下可能采取的不同行動方案的價值的判斷及選擇。

本研究對每一因素的評價采用有利、比較有利、一般、比較不利、不利評價等級，價值分別為5、4、3、2、1;采用T.L.Satty法，計算變量價值權重。根據相對重要程度，對同一層次的各指標的重要性進行兩兩比較，構造兩兩比較的判斷矩陣并計算權重。

以四種土地管理模式——市場決定模式、嚴格中央集權模式、地方政府管理模式、分類管理模式為決策變量，按照土地管理模式應有利于促進經濟發展、合理配置土地資源、提高效率、促進社會公平、保護環境的需要的改革目標，確定經濟性、效率性、效果性、環境性和公正性要求為模型狀態變量;采用層次分析法確定變量權重，經濟性、效率性、效果性、環境性和公正性權重分別為 0.52、0.26、0.13、0.06、0.03。

參考微觀經濟學、土地經濟學及管理學理論，對目標影響因素進行分析，各變量影響因素如下:

(1)經濟性影響因子。土地生產的函數關系表示為

式中:Y為產量或產值，L為勞動力，C為資本，T為技術，LP為土地權益(使用權、轉讓權、收益權)。因此，以資本、勞動力、技術和土地相關權益為經濟性影響因子。

(2)效率性影響因子。行政效率的函數關系表示為

式中:E為行政效率，T為行政時間，C為行政成本，P為行政行為正確度。因此，效率性影響因子為時間效率、成本效率和正確率。

(3)效果性影響因子。關于行政效果性評價的方法和指標體系有很多種，其核心內容為決策效果、執行效果和監督效果。行政效果的函數關系表示為

式中:E為行政效果，D為決策效果，P為執行效果，S為監督效果。因此，效果性影響因子為決策效果、執行效果和監督效果。

(4)環境性和公正性影響因子。環境性和公正性實際為效果性的一個組成部分，并且主要為執行效果。將其單獨列出，是為了體現對其重視。因此，本研究將相關環境保護和社會公正政策執行力作為這兩項影響因子。

三、土地管理模式決策模型求解

對四種土地管理模式各影響因子進行評分，結果如表1所示。

表1 土地管理模式影響因子評價分值

依據各影響因子分值得到決策矩陣:

正規化屬性值得

(1)損益矩陣中，行最小值為0.20，該行中列最大值為0.87，因此，按悲觀原則，a2為最佳方案，即嚴格中央集權制是最佳土地管理模式。

(2)損益矩陣中，行最大值為0.95，該行中列最大值為0.95，因此，按樂觀原則，a1為最佳方案，即市場決定制是最佳土地管理模式。

(3)將損益矩陣轉換為懊悔矩陣:

懊悔矩陣中，最大值為 －0.05，按懊悔最小原則，a1為最佳方案，即市場決定制是最佳土地管理模式。

(4)按等可能性原則，每一方面因素重要性各為1/5，計算并歸一化得

排序得

即在不區別各方面要求重要性的情況下，分類管理制是最佳土地管理模式，以下依次為中央集權制、市場決定制、地方政府管理制。

(5)將損益矩陣轉換為加權值矩陣:

計算并歸一化得

排序得

即在區別各方面要求重要性的情況下，市場決定制是最佳土地管理模式，以下依次為地方政府管理制、分類管理制、中央集權制。

四、結 語

分析結果顯示，市場決定制土地管理模式，經濟性、效率性較好，但效果性、環境性和公正性均較差;按樂觀原則、最小懊悔原則，以及側重經濟性的加權評價，這種土地管理模式為最好的方案。分析結果表明，從追求經濟利益角度，并從最好預期出發，市場決定制是保證經濟利益最大化的土地管理模式。

嚴格中央集權制土地管理模式，經濟性、效率性、效果性均較差，但環境性和公正性較好;按悲觀原則，這種土地管理模式為最好的方案。分析結果表明，嚴格中央集權制，對實現社會財富的合理分配和保護環境、資源，實現社會經濟可持續發展具有積極促進作用;同時，分析結果也反映出這一管理模式是四個方案中最慎重的一個。

地方政府管理制和分類管理制土地管理模式，在經濟性、效率性、效果性、環境性和公正性等方面差異不明顯;總體上，經濟性、效率性方面優于嚴格中央集權制低于市場決定制，環境性和公正性與前兩方面相反，效果性方面優于嚴格中央集權制和市場決定制;從效果性方面看，地方政府參與與否對結果影響較大;等可能性評價中，分類管理制土地管理模式為最好的方案。分析結果表明，對實現土地管理各個目標，這兩種管理模式具有綜合性優勢;充分調動地方政府的積極性，有助于因地制宜，根據地方社會經濟發展的需要，實現土地資源的合理配置和促進社會公正，保護環境，實現可持續發展。

綜上，四種土地管理模式分別有各自的優勢和不足。雖然，市場決定制從追求經濟利益角度具有較為突出的優勢，但是，其完全無視保護耕地的基本國策，不考慮我國這樣的大國實現糧食自給的重要性，實際上隱藏著巨大的經濟社會風險。

同樣，嚴格中央集權制，實質上是向計劃經濟回歸，土地資源的配置和收益的分配必須遵循經濟規律的要求，這種逆歷史潮流而動的管理模式顯然不能適應我國社會主義市場經濟發展的需要。而且，兩者完全把地方政府排斥在外，其現實可行性也存在疑問。

地方政府管理制與分類管理制，兼顧了經濟性、效率性、效果性、環境性和公正性要求，既充分調動地方政府的積極性，又從用途、數量等方面對其“賣地沖動”加以限制，如果配合以適當加強中央政府的監督措施，則從實現資源合理配置角度，不但可以滿足社會經濟發展對土地資源的需要，又可以實現促進社會公正、保護環境、促進可持續發展等目標。因此，我國土地管理體制改革管理模式可以這兩種模式為模板進行設計。

［1］茅于軾.限制非農用地的政策后果［J］.中國改革，2001(8):19.

［2］周 誠.關于我國土地管理體制改革問題的探索［J］.房地產經紀，2004(9):11－16.

［3］李明月，胡竹枝.耕地保護、地方政府道德風險與土地管理體制變革［J］.城市發展研究，2009(3):20－23.

［4］李國敏，盧 珂.中國土地管理體制變革的路徑選擇［J］.國家行政學院學報，2011(6):89 －93.

［5］原玉廷，李繁榮.我國土地管理體制改革的基本構想——“三權分離”模式的政府依據及土地收益分配［J］.山西財經大學學報:高等教育版，2005(1):67－70.

［6］鞠成偉，李江發.論我國土地管理模式的改革［J］.法制與社會，2007(4):376－377.

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