財政政策視角下的養老社會網絡支持系統

趙東霞，趙維良，王金羽

(遼寧師范大學 管理學院，遼寧 大連 116029)

2010年第六次全國人口普查的最新數據顯示，中國大陸60歲及以上人口達到了1.78億，占總人口的13.6%，其中65歲及以上老年人達到了1.19億，占總人口的8.87%，比2000年第五次全國人口普查時的8811萬增加了3089萬，比重較2000年的6.96%上升了1.91個百分點。這表明，中國已經進入了人口老齡化快速發展階段，并且還將繼續加速。因此，研究老人所具備的養老能力及差異性，從財政政策支持視角探索適合我國國情的養老支持系統，對于解決老人養老能力不足及構建和諧小康社會具有重要的現實意義。

一、老年人養老能力的結構類型

關于老年人養老能力的研究，國內外學者普遍認為有兩個要素非常重要。一個是基本的生活能力，另一個是滿足生活需求的經濟能力。老年人基本的生活能力是指老年人日常生活活動方面所需要的照顧能力。包括生活自理能力(ADL)，如洗澡、穿衣、修飾等;操持家務能力(IADL)，如做飯、洗衣、理財等［1］。一般老年人生活能力首先與年齡呈高度負相關，年齡越大生活能力越低。如60～70歲老人屬于低齡老人，這類老人的特點是身體比較健康，對日常生活有自主性和獨立性，能夠自理;70～80歲老人屬于中齡老人，這類老人隨著身體健康程度開始出現分異狀態;到了80歲以后的老人屬于高齡老人，他們基本都需要得到他人的照顧，自理能力弱化。2004年全國人口抽樣調查數據顯示了這一結果，見表1所示。對于生活能力受損的老人來說，一般提供生活照料的支持主體主要有家庭、政府的制度性保障、社區及各種非政府組織、市場購買等。從傳統的養老方式來看，家庭，如配偶、子女、兒媳、女婿等家庭成員更容易得到老年人的信賴，是老年人生活照料的主體，與老人的關系特征呈強關系狀態;而政府、社會組織、市場等支持主體則是老人生活照料的重要補充，與老人呈弱關系［2］狀態。

表1 60歲以上人口生活自理能力(2004)

老年人的經濟能力是指滿足老年人日常生活活動方面所需的物質基礎，一般由離退休金、最低生活保障金、子女的贍養費、儲蓄與保險金，以及自我勞動所得等構成。據統計，我國老年人在經濟方面基本有所保障(見表2)，只是收入高低存在差異性。如城市老年人大多享有離退休金和保險救濟，而農村老年人享有離退休金的比例卻較低，但子女、親屬等在經濟方面的贍養和幫助在一定程度上減輕和彌補了制度性支持的不足，還有一部分老人仍然參加勞動，靠自我保障。此外，養老保險、醫療保險正逐步全民覆蓋，也成為老年人經濟保障的重要補充。貧困、殘疾、鰥寡孤獨等老人則會得到政府和社會更多的救助。如2012年遼寧省扶貧標準從1500元提高到3200元，有314萬低收入貧困人口得到扶持。

表2 全國60歲及以上人口主要生活來源(2009) 千人

二、老年人養老社會網絡支持系統

根據老年人生活能力和經濟能力的內部差異性和關系的強弱，老人養老可以分為四種類型，如圖1所示。縱軸表示老年人的經濟能力，底部表示維持生存的衣食住基本物質保障，越向頂部表示經濟能力越強。橫軸表示老年人的生活能力，越向右側越表示生活能夠自理，獨立自主能力強。坐標原點為維持基本生活需要的生活能力和經濟能力。具體分析如下。

圖1 老人養老社會網絡支持系統

(1)自我保障型。第一象限中老人一般屬于低齡老人，年齡介于60歲到70歲間，身體健康，具有勞動能力和自我照顧能力，通過勞動、養老金或以前的儲蓄，可以滿足基本的生活需求，不需要依賴子女、親屬或政府等組織提供支持。但這類老人有更高層次的物質和精神追求，如旅游、理財、療養、健身、文娛等，通過養老產業經濟的發展、市場化運作獲取。像老年大學、老年健身中心、老年人旅游團、老年職業中介就是根據這類老人的需求發展起來的，為這類老人提供“老有所學、老有所樂、老有所為”性的服務。

(2)社會照顧型。第二象限中老人的身體健康狀況較差，生活能力弱，需要兒女、親屬或他人的照料，但有穩定的經濟來源，能夠保障基本的生活需求。許多文獻資料顯示，老年人往往將家人作為首選照料者和依靠者，因為由家庭成員提供生活照料會使老人有成就感和自我實現感、生活滿足感，改善家庭成員互動關系，增強親情感等。但是單純依賴家庭成員的照顧也有顯著的缺陷。如家庭不能提供專業化的護理和照料，效率低下;家庭承受巨大的生活照料風險，也降低家庭成員的生活質量。另外，從未來人口發展趨勢看，很大部分老年人的子女數量會銳減，這些都將導致家庭支持的削弱。因此，社會服務和市場服務能予以有力的補充。如雇傭保姆、鐘點工、專職護工或通過社區托老所、社區老年食堂、社區日間照料等滿足這類老人們的需求。

(3)社會救助型。第三象限中老人不僅身體狀況差，生活能力弱，經濟上也無法得到保障，是政府和社會救助的對象，如遭家庭遺棄而流浪的老年人、因各種原因得不到照顧的老年人、鰥寡孤獨的老年人、留守及空巢老人等。以遼寧省為例，初步估計目前城鄉高齡、失能和無社會保障老年人，以及貧困、空巢、留守、失地老年人已占全省老年人口的20%以上，對這部分老人政府建立了高齡津貼制度、最低生活保障制度以及以供養農村“五保”老人為重點的農村養老服務體系等來保障他們的基本生存。但是，這些老人也需要精神撫慰，以及更高質量的生活追求，單靠政府的救助只能解決衣食住的問題，社會的援助和幫扶也是必不可少的，如志愿者、義工、慈善組織等的愛心服務和關懷。

(4)社會支持型。第四象限中老人屬于身體健康狀況良好，有自理能力，只是經濟上比較貧窮，沒有穩定的養老金，需要家人、政府等在經濟方面給予支持或通過出賣勞動獲得收入。這部分老人首先會要求兒女或親人提供贍養費，這是受中國傳統的“孝道”思想所影響;其次我國政府“惠老”政策中也將所有老人依據年齡、類別、城鄉等劃分為不同的等級，給予相應的經濟補貼，但數額較低。此外，也有一部分老人通過自己的勞動所得換取生活費用。應當指出的是，受經濟能力較弱的影響，這類老人生活質量普遍較低，身體不但得不到保健還會出現透支的情況，處于亞健康狀態，間接影響生活能力，成為社會救助型老人的潛在群體。

三、影響老年人養老社會網絡支持系統建設的財政問題

在上述四類養老社會網絡支持系統中，政府是老年人賴以生存的最大經濟基礎，在老年人的養老保障中發揮著主導作用。但是由于我國經濟發展水平還比較低，政府在財政政策上存在財力不足與效率低下等問題，導致這個養老社會網絡支持系統面臨很大的挑戰。具體表現在:

(1)養老保障不足，老人經濟能力在削弱。我國雖然在城鎮已經建立了基本養老保險制度，但由于養老保險金在“文革”后沒有按規定預留，中斷了養老保險金的提取和積累，養老保險的隱含負債的補償問題并沒有得到解決，致使社保基金不足，個人賬戶空賬運行，給養老保險造成很大困難。而且占人口多數的農村居民得到的保障更低。據調查，城鎮貧困老人中，存在著一部分老人因養老金水平過低致貧。同時，有些地區低保資金不落實，救助措施不配套，貧困老人基本生活需求得不到保障。農村老人狀況更差，占全國老年人2/3以上的農村地區，養老保險的覆蓋率只有24%。另外，隨著獨生子女家庭增多、家庭小型化和市場經濟的發展，傳統家庭養老已面臨挑戰，代與代之間的孝道、贍養、照料老人的觀念日益淡化，家庭對老人提供最基本生活保障的傳統不斷削弱，獲得子女經濟支持的老人比例下降，據老齡科研中心調查，城市老人經濟支持率為30%，農村為 60%左右［3］。

(2)醫療保障不足，老人生活能力在下降。老年人肌體受損率和發病率要比青壯年高出3～4倍，住院率高2倍。據勞動和社會保障部的統計，2010年底城鎮參加醫療保險的離退休人員為6299萬人，占全部城鎮老人的61%，已參加保險的人員中，需要個人負擔的占30% ～50%，因醫療費過高，許多老人有病不敢看，間接導致身體健康惡化，生活能力削弱。農村老年人由于醫療資源分配不合理，缺乏基本的養老和醫療保障，缺醫少藥、看不起病的現象更普遍。全國老齡辦發布的《全國城鄉失能老年人狀況研究》報告顯示，2010年末，我國城鄉共有部分失能和完全失能的老年人約3300萬人，占老年人口的19%，其中完全失能老年人1080萬人［4］。

(3)社會機構與市場養老主體發育不良，支持作用不到位。首先，社會養老機構總量不足，供不應求。目前我國各類養老服務機構39 546個，總床位266.2萬張，平均每千名老人擁有床位數16.9張，與發達國家平均每千名老人擁有床位數50～70張、發展中國家20～30張相比，養老服務機構有效數量不足，養老床位“缺口很大”，導致老年人機構養老難的問題［5］。其次，缺乏競爭，政府對民辦養老機構的支持力度和優惠政策不夠，資源主要集中在公辦養老機構中，形成壟斷，養老市場發育不良。再次，經營老年用品的企業數量少、規模小，老人需求的老年產品在市場中選擇面窄，很難滿足老人的特殊需求。

四、財政政策支持下老年人養老社會網絡支持系統建設

財政政策存在的問題影響和削弱了老年人的生活能力和經濟能力，在人口老齡化的現實狀況下，導致養老保障困難重重。因此，從財政政策支持視角建設老年人養老社會網絡支持系統，將有利于老齡事業的健康發展。

(1)補充和完善市場體系的不足。政府通過財政政策從宏觀上引導市場向老年人服務和產品傾斜，同時在微觀上重視給養老產業的經營者以援助，如政策優惠、減免營業稅、免費培訓護理人員、向企業購買服務等。激勵民間資本進駐老年市場，將養老服務內容逐步擴展到住養、入戶服務、緊急援助、日間照料、保健康復、文體娛樂等多種項目，入戶服務逐步覆蓋家政、生活照料、送餐、陪護、陪聊等方面，通過市場化和社會組織的參與，盡最大可能滿足不同類型老人的多層次需求。如上海、天津、濟南等地通過設立覆蓋全社區的服務求助系統，把各經營服務網點聯結起來，在財政支持、交流信息、調劑余缺、平衡供需等方面實現網絡化、連鎖化經營，以點帶線，連線成面，從而實現規模經營、投入產出收益的良性循環，值得推廣和借鑒［6］。

(2)建立健全的養老和醫療保障體系。雖然財政投入的養老保障資金逐年遞增，但主要用于民政救助的對象，如城鎮“三無”老人、農村“五保”老人、特困家庭、受災戶等特殊人員，而生活困難的空巢、留守老人很少能夠得到政府扶助或領取低保金。因此，首先應完善最低生活保障制度，逐步擴大社會保障范圍，將生活困難的老人也納入低保，使他們的晚年生活得到基本保障。其次建立農村養老保險，財政給予資金支持，讓農村老人也能老有所養。如果財力不足，也可先將70歲以上的老人納入養老保險體系中，由政府按月給予一定的生活補助，以解決中高齡老人的養老問題。再次，城鎮的全民醫保和農村的新農合能夠解決老人的一部分醫療費用，但相對于老人的經濟能力而言，補償的水平還是很低，與老人的醫療需求相比還有很大的差距，因此，應不斷提高籌資水平，使其隨著財政收入的增長而提高，不斷擴大醫療保障的覆蓋范圍。對經濟困難的“邊緣老人”要納入醫療救助范圍，減輕老年人的疾病負擔。第四，財政還應加大對醫療衛生服務網絡建設的投入，從醫療器械、健身設施到衛生人員的配給和教育培訓等，不斷改善醫療條件和服務水平。

(3)政策鼓勵社會力量參與養老支持系統。通過財政獎勵、資助等形式，鼓勵社會組織如慈善機構、老年人活動團體、社會志愿者團體、醫療機構、社區及新聞媒體等，為養老事業提供資金、知識、醫療保健、個性化服務和輿論支持等，幫助生活能力差或經濟能力不強的老年人創造獨立、自信的生活。此外，企業可通過發展養老產業，把社會資源吸收到養老產業上來。如開辦養老機構，彌補公立養老機構床位短缺、服務單一等不足;開辦生活服務公司，為生活不能自理的老人提供送貨上門服務，消除他們出門購物的困難和風險;開辦老人綜合服務中心，通過專業護理服務、老人日托和再就業服務等形式，滿足老年人生活照顧、精神慰藉的需要。另外，老年旅游業、文娛產品和場所也是亟待開發的領域。通過財政政策調節，既可增強產業競爭力，刺激經濟增長，提高財政收入，使更多的財力用于養老事業，又能使政府、社會組織、市場等支持主體在彼此協作中產生集聚效應，破除我國目前面臨的養老難題。

(4)政策傾向以“社區居家養老”為主的養老服務體系。從經濟邏輯上看，“社區居家養老”是一種最經濟的公共消費，一種善用社會有限資源、降低養老成本、彌補財力不足的有效策略。同時，“居家養老”也最符合老人的養老意愿，在老人不離開自己家里和熟悉的社區的情況下，為老人提供各種服務。此外，社區也能最先了解老人的生活能力和經濟能力狀況，及時獲取老人的生活需求，這為向老人有效提供產品和服務提供了最有力的保障。因此，財政投入應傾向于社區居家養老建設，在社區建立老年服務中心、照顧中心和家政服務中心，通過上門和日托等服務形式，為居家且需要幫助的老人提供日常生活方面的護理服務、生活照顧等。同時政策引導或激勵社區組織開辦銀色產業，如設立托老所、老人食堂等，為老人提供優質、低價和專業服務。在醫療保健服務方面，依托衛生服務站為老人提供集醫療、康復、護理和健康教育于一體的便捷就近的基本醫療衛生服務，完善上門醫療服務功能，在社區內形成一個老年疾病預防、醫療和康復的三重功能醫療網絡，實現健康老齡化。

［1］KINNEY J M.Home care and caregiving［C］//BIRREN J E.Encyclopedia of gerontology.San Diego:Academic Press，1996:667 －678.

［2］陳立行，柳中權.向社會福祉跨越［M］.北京:社會科學文獻出版社，2007:121.

［3］吉沛文.人口老齡化與老年群體的關懷［EB/OL］.(2011－12－01)［2012 －03 －12］.http://shaanxirfy.mca.gov.cn/article/kycg/201112/20111200237589.shtml.

［4］《全國城鄉失能老年人狀況研究》新聞發布稿［EB/OL］.(2011－03－03)［2012－03－12］.http://www.jinglao.net/shehui/6970.html.

［5］張曉峰.社會主義核心價值體系與養老服務體系建設［EB/OL］.(2010－07－09)［2012－03－12］.http://jgdw.mca.gov.cn/article/mzqn/jgdz/gwth/201007/2010070 0088202.shtml.

［6］曾 昱.社區養老服務的發展方向:專業化、產業化和規模化［J］.西北人口，2008(3):38－41.